立法過(guò)程回顧

出口管制法于2016年被正式列入立法計(jì)劃。2017年6月16日，商務(wù)部牽頭起草了《中華人民共和國(guó)出口管制法（草案征求意見(jiàn)稿）》并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。此后，2019年12月的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議和2020年6月的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議先后進(jìn)行了兩次審議，均不同程度地提出了詳細(xì)的修改意見(jiàn)。與商務(wù)部最初公布的草案征求意見(jiàn)稿六章七十條相比，三審?fù)ㄟ^(guò)的最終法案確定為五章四十九條。

立法意義

出口管制法系統(tǒng)梳理了迄今為止的出口管制制度，使相對(duì)松散的現(xiàn)有出口管制法規(guī)、規(guī)章等可以更好地進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、充分發(fā)揮作用，具有更清晰的制度設(shè)計(jì)與執(zhí)法保證措施，且更具可預(yù)見(jiàn)性及可操作性。同時(shí)，該法也適應(yīng)了當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)際新形勢(shì)的需要，在總結(jié)出口管制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上借鑒國(guó)際通行做法，增設(shè)了許可便利措施、管控名單等制度，完善和擴(kuò)大了出口管制的管控范圍，在管制物項(xiàng)對(duì)象范圍方面獨(dú)具特色地增加了“服務(wù)”，同時(shí)規(guī)定了“對(duì)等原則”。

出口管制法的頒布和實(shí)施，有效填補(bǔ)了中國(guó)出口管制法律體系的缺失，全面提升了中國(guó)出口管制制度的立法層級(jí)，為今后中國(guó)出口管制相關(guān)法律體系的進(jìn)一步完善及未來(lái)的精準(zhǔn)執(zhí)法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

現(xiàn)有出口管制法律體系

中國(guó)現(xiàn)行出口管制法律體系主要由法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章三個(gè)層次構(gòu)成。在出口管制法出臺(tái)前，就法律而言，《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》是我國(guó)實(shí)施出口管制的法律基礎(chǔ)，而《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》《中華人民共和國(guó)刑法》等部門法中的相關(guān)條款也為禁止或者限制出口管制物項(xiàng)提供了相關(guān)法律依據(jù)。但就該法律體系的核心而言，還是以1995年12月27日公布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》（該條例后于2011年1月8日修改并實(shí)施）為開(kāi)端的6部出口管制行政法規(guī)及其相關(guān)規(guī)范性文件為主。出口管制法出臺(tái)后，正式形成了以出口管制法為核心，全面覆蓋核、生物、化學(xué)、導(dǎo)彈以及軍品等物項(xiàng)的新出口管制法律制度體系。

管制物項(xiàng)

根據(jù)出口管制法第二條規(guī)定，適用出口管制法的管制物項(xiàng)可以分為兩用物項(xiàng)、軍品、核以及兜底性質(zhì)的“其他與維護(hù)國(guó)家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)相關(guān)的物項(xiàng)”幾大類。在每一大類中，既包括有形的貨物，也包括無(wú)形的技術(shù)和服務(wù)。此外，出口管制法第二條還特別強(qiáng)調(diào)管制物項(xiàng)包括物項(xiàng)相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)。

管制目錄

目前，中國(guó)針對(duì)核、生物、化學(xué)、導(dǎo)彈等敏感物項(xiàng)及軍品制定了對(duì)應(yīng)的出口管制清單（如下表所示）。其中，除《中華人民共和國(guó)軍品出口管理清單》外，其他清單所列物項(xiàng)被商務(wù)部和海關(guān)總署統(tǒng)一列入《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證管理目錄》，并列明了相應(yīng)的海關(guān)商品編號(hào)來(lái)進(jìn)行管理。

管制行為

需要強(qiáng)調(diào)的是，受出口管制法管制的行為并不僅僅限于通常理解意義上的“出口”，從出口管制法第二條的規(guī)定來(lái)看，中國(guó)企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)向外國(guó)實(shí)體提供管制物項(xiàng)也屬于受出口管制法規(guī)制的“出口”行為（即視同出口）。另外，根據(jù)出口管制法第四十五條的規(guī)定，由境外啟運(yùn)、通過(guò)中國(guó)境內(nèi)繼續(xù)運(yùn)往境外的管制物項(xiàng)，以及外國(guó)實(shí)體獲取管制物項(xiàng)后擬將其“再出口”，都會(huì)受到出口管制法的管控。具體執(zhí)行層面有待后續(xù)出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則等配套法規(guī)予以進(jìn)一步明確。

主管機(jī)關(guān)和職能分工

根據(jù)出口管制法第五條規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)承擔(dān)出口管制職能的部門（統(tǒng)稱“國(guó)家出口管制管理部門”）按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)出口管制工作。我們理解，目前負(fù)責(zé)出口管制工作的商務(wù)部、國(guó)防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部等部門即為這里的“國(guó)家出口管制管理部門”，將繼續(xù)依法履行各自職責(zé)。

現(xiàn)行的出口管制管理體系按照物項(xiàng)類型的不同可以劃分為：

兩用物項(xiàng)（例如，核兩用、生物兩用、化學(xué)兩用、導(dǎo)彈相關(guān)兩用物項(xiàng)等）：商務(wù)部分別會(huì)同國(guó)防科工局（國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)）、工業(yè)和信息化部等部門管理；

軍品出口：國(guó)防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部管理；

核出口：國(guó)防科工局會(huì)同商務(wù)部等部門管理；

另外，涉及外交政策的管制物項(xiàng)出口，由前述主管部門會(huì)同外交部進(jìn)行審查；海關(guān)總署負(fù)責(zé)上述物項(xiàng)和技術(shù)的出口監(jiān)管工作，并參與相關(guān)違法出口案件的處理。

管理方式

根據(jù)出口管制法的規(guī)定，我國(guó)對(duì)管制物項(xiàng)的管理方式主要為制定管制清單和管控名單，以及實(shí)施出口許可。

◎管制清單

出口管制法第九條規(guī)定，國(guó)家出口管制管理部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門制定、調(diào)整管制物項(xiàng)出口管制清單，并及時(shí)公布。管制清單圈定了出口管制的物項(xiàng)范圍。不過(guò)，需要注意的是，對(duì)于未被列入管制清單中的物項(xiàng)，也并非必然不受管制。國(guó)家出口管制管理部門可能出于維護(hù)國(guó)家安全的需要等對(duì)出口管制清單以外的貨物、技術(shù)和服務(wù)實(shí)施臨時(shí)管制，并予以公告。另外，如果物項(xiàng)可能存在危害國(guó)家安全和利益，被用于設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)或使用大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具或被用于恐怖主義目的這三類風(fēng)險(xiǎn)之一的，那么即使該物項(xiàng)為管制清單以及臨時(shí)管制物項(xiàng)之外的物項(xiàng)，也仍然受到管制。

◎出口許可

出口管制法第十二條規(guī)定，國(guó)家對(duì)管制物項(xiàng)的出口實(shí)行許可制度。這是指，對(duì)于上述的管制清單物項(xiàng)、臨時(shí)管制物項(xiàng)以及可能存在上述三類風(fēng)險(xiǎn)的其他物項(xiàng)，出口經(jīng)營(yíng)者在出口前需要獲得國(guó)家出口管制管理部門的許可才能出口。國(guó)家出口管制管理部門會(huì)綜合考慮國(guó)家安全和利益、履行國(guó)際義務(wù)和對(duì)外承諾、出口類型、管制物項(xiàng)敏感程度、出口目的國(guó)家或地區(qū)、最終用戶和最終用途、出口經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)信用記錄等因素作出是否準(zhǔn)予許可的決定。

◎管控名單

出口管制法第十八條規(guī)定，國(guó)家出口管制管理部門可對(duì)違反最終用戶或最終用途管理要求的、可能危害國(guó)家安全和利益的、將管制物項(xiàng)用于恐怖主義目的的進(jìn)口商和最終用戶，建立管控名單。列入管控名單的進(jìn)口商和最終用戶，有關(guān)管制物項(xiàng)交易可能會(huì)受到禁止或限制，有關(guān)管制物項(xiàng)出口可能會(huì)被責(zé)令中止。列入管控名單的進(jìn)口商、最終用戶經(jīng)采取措施，不再有上述情形的，可以向國(guó)家出口管制管理部門申請(qǐng)移出管控名單，國(guó)家出口管制管理部門根據(jù)實(shí)際情況決定是否移除。

義務(wù)主體

出口管制法的義務(wù)主體包括出口經(jīng)營(yíng)者，出口貨物發(fā)貨人或代理報(bào)關(guān)企業(yè)，以及進(jìn)口商等。其中最主要的法律義務(wù)主體是“出口經(jīng)營(yíng)者”。

法律責(zé)任

◎行政處罰

出口管制法第三十三條至第三十八條規(guī)定了九種出口管制違法行為，出口經(jīng)營(yíng)者是最主要的違法行為責(zé)任主體。在行政處罰的措施上，罰款適用于全部九種出口管制違法行為，且罰款的金額較高，最高甚至可以達(dá)到違法經(jīng)營(yíng)額的20倍，并可吊銷相關(guān)管制物項(xiàng)出口經(jīng)營(yíng)資格。

除此之外，從事出口管制違法行為還可能被限制甚至禁止從事有關(guān)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。出口管制法第三十九條規(guī)定，違反出口管制法受到處罰的出口經(jīng)營(yíng)者，其違法情況將被納入信用記錄，出口管制管理部門可在五年內(nèi)不受理其出口許可申請(qǐng)，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員在五年內(nèi)不得從事有關(guān)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因出口管制違法行為受到刑事處罰的，終身不得從事有關(guān)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

◎刑事責(zé)任

出口管制法第四十三條規(guī)定，違反出口管制法規(guī)定出口國(guó)家禁止出口的管制物項(xiàng)或者未經(jīng)許可出口管制物項(xiàng)的，依法追究刑事責(zé)任?？傮w而言，如果違反我國(guó)出口管制規(guī)定構(gòu)成刑事犯罪時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》相關(guān)規(guī)定，可能涉嫌構(gòu)成的主要罪名包括走私罪、非法經(jīng)營(yíng)罪、泄露國(guó)家秘密罪、偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪等罪名，從而被判處有期徒刑，并處罰金和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。

域外適用效力

出口管制法第四十四條原則性地規(guī)定了該法的域外執(zhí)法管轄。這意味著，外國(guó)企業(yè)在境內(nèi)違反出口管制規(guī)定，或者在境外對(duì)從中國(guó)購(gòu)入的管制物項(xiàng)實(shí)施再出口時(shí)發(fā)生違規(guī)問(wèn)題，均有可能被追究相關(guān)法律責(zé)任。

企業(yè)關(guān)注要點(diǎn)

◎“誠(chéng)信守法便利”原則凸顯

出口管制法中強(qiáng)調(diào)了企業(yè)信用狀況在出口管制領(lǐng)域的重要性。一方面，該法第十三條規(guī)定出口經(jīng)營(yíng)者所有信用記錄都可能成為國(guó)家出口管制主管部門審批其出口管制物項(xiàng)許可申請(qǐng)時(shí)加以考量的重要因素之一。另一方面，企業(yè)在出口管制領(lǐng)域的合規(guī)表現(xiàn)也可能被納入企業(yè)的信用記錄，一旦企業(yè)違反出口管制相關(guān)規(guī)定，在其他監(jiān)管領(lǐng)域也會(huì)造成不利影響。

同時(shí)，出口管制法第五條規(guī)定，國(guó)家出口管制管理部門適時(shí)發(fā)布有關(guān)行業(yè)出口管制指南，引導(dǎo)出口經(jīng)營(yíng)者建立健全出口管制內(nèi)部合規(guī)制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)。第十四條中鼓勵(lì)出口經(jīng)營(yíng)者建立出口管制內(nèi)部審查制度，如運(yùn)行情況良好，可獲得許可便利措施。這些規(guī)定都進(jìn)一步凸顯了“誠(chéng)信守法便利”原則，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)自身合規(guī)體系。

◎不得與管控名單的實(shí)體進(jìn)行交易

出口管制法第十八條規(guī)定出口經(jīng)營(yíng)者不得與違反規(guī)定與列入管控名單的進(jìn)口商、最終用戶進(jìn)行交易，并在第三十七條中規(guī)定了相應(yīng)罰則。與此同時(shí)，出口管制法最終法案中在第十八條中還增加了例外情形的規(guī)定。即，出口經(jīng)營(yíng)者在特殊情況下確需與列入管控名單的進(jìn)口商、最終用戶進(jìn)行交易的，可以向國(guó)家出口管制管理部門提出申請(qǐng)。因此，建議企業(yè)在訂單審核及接受環(huán)節(jié)以及管制物項(xiàng)出口銷售環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的客戶風(fēng)險(xiǎn)以及警示紅旗篩查制度，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判。必要時(shí)，事先向國(guó)家出口管制部門進(jìn)行正式咨詢或者提出申請(qǐng)。

◎通過(guò)“對(duì)等原則”提前預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)，制定應(yīng)對(duì)預(yù)案

出口管制法第四十八條規(guī)定，任何國(guó)家或者地區(qū)濫用出口管制措施危害中國(guó)國(guó)家安全和利益的，中國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)該國(guó)家或者地區(qū)對(duì)等采取措施。結(jié)合當(dāng)下“中美貿(mào)易摩擦升級(jí)”的背景，建議近期與中美兩國(guó)存在緊密貿(mào)易關(guān)系的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注中國(guó)采取“對(duì)等原則”的風(fēng)險(xiǎn)，提前制定應(yīng)對(duì)預(yù)案，以避免遭遇“無(wú)妄之災(zāi)”。

企業(yè)的準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)建議

◎配套法規(guī)將陸續(xù)出臺(tái)或修訂，建議企業(yè)密切關(guān)注出口管制相關(guān)立法動(dòng)態(tài)；

◎建立和完善自身出口管制內(nèi)部合規(guī)審查制度；

◎建立對(duì)企業(yè)自身產(chǎn)品、技術(shù)的出口管制識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)出口管制合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估；

◎建立相應(yīng)的客戶風(fēng)險(xiǎn)以及警示紅旗篩查制度；

◎加強(qiáng)出口管制合規(guī)的培訓(xùn)和宣傳，組建相關(guān)合規(guī)團(tuán)隊(duì)；

◎?qū)で蟪隹诠苤坪弦?guī)專業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)助，提高合規(guī)管理和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別水平。

出口管制法的正式頒布僅是中國(guó)出口管制制度構(gòu)建的開(kāi)始，一系列與其配套的出口管制行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等可能會(huì)陸續(xù)制定和修訂。在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)漸呈常態(tài)化的背景下，企業(yè)必須在各國(guó)出口管制交叉監(jiān)管的“夾縫”中求得合規(guī)發(fā)展，因此盡快全面提升自身綜合性出口管制合規(guī)水平顯得尤為重要。