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新《環(huán)評(píng)名錄》和《重大變動(dòng)清單》帶來(lái)的問(wèn)題與建議 ——環(huán)評(píng)、驗(yàn)收和排污許可制度的矛盾與統(tǒng)一

參考依據(jù):

●《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》(2021版),以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)名錄》

●《固定污染源排污許可分類管理名錄》(2019版),以下簡(jiǎn)稱《許可證名錄》

●《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單》(環(huán)辦環(huán)評(píng)函【2020】688號(hào)),以下簡(jiǎn)稱《重大變動(dòng)清單》

●《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2016年9月1日起施行),以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》

●《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》(2018年1月1日起施行),以下簡(jiǎn)稱《環(huán)辦稅法》

●《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T 4754-2017)

●《上海市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于規(guī)范本市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)調(diào)整變更工作的通知》(滬環(huán)規(guī)〔2020〕

隨著《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》(2021版)和《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單》(環(huán)辦環(huán)評(píng)函【2020】688號(hào))的發(fā)布與實(shí)施,環(huán)評(píng)制度與許可制度在銜接上的矛盾越來(lái)越大,問(wèn)題越來(lái)越多。《環(huán)評(píng)名錄》基于“建設(shè)項(xiàng)目”,而《許可證名錄》基于“排污單位”,兩者的“基準(zhǔn)”與生俱來(lái)便不一致,內(nèi)在矛盾難以調(diào)和。


本文試圖通過(guò)案例來(lái)探討和剖析環(huán)評(píng)、驗(yàn)收和排污許可三種環(huán)保制度在銜接方面存在的問(wèn)題,并嘗試提出解決方案。


一、存在的問(wèn)題

為了便于剖析制度銜接方面的問(wèn)題,特采用如下事例說(shuō)明:

背景知識(shí):

《環(huán)評(píng)名錄》: “金屬表面處理及熱處理加工”行業(yè),且“年用非溶劑型低VOCs含量涂料10噸以下的”擴(kuò)建項(xiàng)目,根據(jù)該名錄第五條:本名錄未作規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目,不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理。


企業(yè)計(jì)劃實(shí)施擴(kuò)建項(xiàng)目,建設(shè)內(nèi)容為“年產(chǎn)10萬(wàn)件金屬表面處理項(xiàng)目”(年用9噸非溶劑型低VOCs含量涂料,如下簡(jiǎn)稱“年用9t水性涂料項(xiàng)目”),按照《環(huán)評(píng)名錄》,該項(xiàng)目不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理,不需要辦理環(huán)評(píng)手續(xù)。

Q
&
A

1.  企業(yè)是否可以多次開展如上的擴(kuò)建活動(dòng)而不需要環(huán)評(píng)?

2.  如上的擴(kuò)建活動(dòng)是否需要納入排污許可證,如果需要,怎么才能納入?

3.  假設(shè)企業(yè)已批一個(gè)“年產(chǎn)20萬(wàn)件的建設(shè)項(xiàng)目”(年用18噸非溶劑型低VOCs含量涂料),在開展竣工環(huán)保驗(yàn)收之前,企業(yè)又實(shí)施了“年用9t水性涂料”的建設(shè)內(nèi)容,請(qǐng)問(wèn):

●  如上的建設(shè)內(nèi)容是一個(gè)項(xiàng)目還是兩個(gè)項(xiàng)目,如何界定“建設(shè)項(xiàng)目”?

●  如上的變動(dòng)是否構(gòu)成“重大變動(dòng)”,是否要重新環(huán)評(píng)?

●  如上的變動(dòng)如果視為兩個(gè)項(xiàng)目而不必重新環(huán)評(píng),那么第一個(gè)18噸涂料的項(xiàng)目是否可以拆分為2個(gè)不需要環(huán)評(píng)的項(xiàng)目? 

● 如上“年用9t水性涂料項(xiàng)目”不需要環(huán)評(píng)的建設(shè)內(nèi)容,如何納入排污許可證?

4.  “建設(shè)項(xiàng)目”是否都需要獲得發(fā)改委或經(jīng)信委等主管機(jī)構(gòu)的備案,沒(méi)有備案的項(xiàng)目是否算建設(shè)項(xiàng)目?


如上的問(wèn)題用抽象但共性的語(yǔ)言可表述為:


●  未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”如果不用環(huán)評(píng),是否可以反復(fù)建設(shè),而不用審批?

●  未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”無(wú)需環(huán)評(píng)和驗(yàn)收,其許可證需要變更嗎,如何變更?

  驗(yàn)收時(shí)未納入《環(huán)評(píng)名錄》、豁免環(huán)保手續(xù)的“變動(dòng)行為”是否可納入驗(yàn)收范圍,是否會(huì)構(gòu)成“重大變動(dòng)”或“非重大變動(dòng)”,而影響驗(yàn)收?

 “建設(shè)項(xiàng)目”與“排污單位”之間的矛盾是否可以有效統(tǒng)一?


這些問(wèn)題是孤例嗎?顯然不是。按照《環(huán)評(píng)名錄》,單單“年用非溶劑型低VOCs含量涂料10噸以下”涉及的行業(yè)多達(dá)24個(gè),如“金屬制品業(yè)、汽車制造業(yè)、家具制造業(yè)”等等。


除此之外,凡是基于產(chǎn)能、規(guī)模、工藝、面積、用量等來(lái)判定環(huán)評(píng)文件類型的情形,均有如上問(wèn)題,比如對(duì)于面積5000平米的限定,涉及3個(gè)行業(yè)(學(xué)校、福利院、養(yǎng)老院,汽車摩、托車檢維修和批發(fā)、零售市場(chǎng))。


那么,基于縱向的“行業(yè)”劃分與橫向的“產(chǎn)能、規(guī)模、工藝、面積、用量”等來(lái)判定環(huán)評(píng)文件類型合理嗎?該分類針對(duì)的是“建設(shè)項(xiàng)目”,還是“排污單位”呢?


二、解決途徑探討


1.  未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”如果不用環(huán)評(píng),是否可以反復(fù)建設(shè),而不用審批?


顯然不可以,否則建設(shè)單位一定會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“拆分”建設(shè),導(dǎo)致環(huán)境影響得不到管控。

解決途徑有兩個(gè): 

(1)企業(yè)審批內(nèi)容以外的所有變動(dòng)視為一個(gè)“建設(shè)項(xiàng)目”,該建設(shè)項(xiàng)目不能超過(guò)“上限”,針對(duì)本次案例,暨年用非溶劑型低VOCs含量涂料不能超過(guò)10噸。否則屬于未辦理環(huán)評(píng)手續(xù),構(gòu)成未批先建。


但是,如果如此限定,將會(huì)導(dǎo)致一個(gè)新的問(wèn)題:什么是“建設(shè)項(xiàng)目”?


企業(yè)如果在經(jīng)信委或是發(fā)改委做了備案,每次備案都是一個(gè)“年用9t水性涂料項(xiàng)目”的建設(shè)項(xiàng)目,該“建設(shè)項(xiàng)目”與環(huán)評(píng)的“建設(shè)項(xiàng)目”是否是同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目?如果官方的解釋途徑都不一,則難以納入監(jiān)管。(關(guān)于什么是“建設(shè)項(xiàng)目”的論述請(qǐng)見《環(huán)評(píng)何去何從——環(huán)評(píng)的困境及改革之路探討》


目前環(huán)評(píng)已不強(qiáng)制附建設(shè)項(xiàng)目的備案意見啦,究其原因,環(huán)境影響的大小與建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有必然關(guān)系。有些不屬于建設(shè)項(xiàng)目的技改或變動(dòng),因其環(huán)境影響有很大變化,也需要開展環(huán)評(píng)。


    (2)不再審批環(huán)評(píng),而納入排污許可管理

按照《環(huán)評(píng)名錄》,“年用9t水性涂料項(xiàng)目”確實(shí)不該辦理環(huán)評(píng)手續(xù),不管是一個(gè)還是多個(gè)項(xiàng)目。但是排污許可證需要重新核發(fā),因?yàn)榻ㄔO(shè)內(nèi)容、設(shè)備清單與產(chǎn)排污都發(fā)生了變化。那么許可證依據(jù)什么變更呢?這是下一個(gè)問(wèn)題。


2.  納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”無(wú)需環(huán)評(píng)和驗(yàn)收,其許可證需要變更嗎,如何變更?


或許有人認(rèn)為未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”根本不需要申領(lǐng)許可證,但實(shí)際上,所有的“固定污染源”都需要納入排污許可管理,盡管在形式上有所差異:重點(diǎn)管理、簡(jiǎn)化管理,或登記管理。因?yàn)椴患{入許可證就無(wú)法納入運(yùn)營(yíng)期正常監(jiān)管,如以上事例中的“年用9t水性涂料項(xiàng)目”,顯然涉及排放量的增加,理應(yīng)納入排污許可管理。


在上海,可以通過(guò)編制《非重大環(huán)境影響分析報(bào)告》,作為許可證變更的依據(jù)(這是上海環(huán)評(píng)的改革成果,非常契合實(shí)際,為上海的改革創(chuàng)新點(diǎn)贊)。但是,按照部里《重大變動(dòng)清單》的要求,“變動(dòng)”只適用于“驗(yàn)收”之前,驗(yàn)收后的項(xiàng)目根本不應(yīng)該走“重大或非重大”的流程(道理也簡(jiǎn)單,驗(yàn)收后的變動(dòng)都屬于改擴(kuò)建行為,應(yīng)該走另外一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保流程,否則可能會(huì)跟環(huán)評(píng)法的精神不符)。

但是,如果未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”構(gòu)成了“重大變動(dòng)”,該如何變更許可證呢?按照不同時(shí)段的情形來(lái)分析:

(1)驗(yàn)收前的變動(dòng):豁免環(huán)保手續(xù)的項(xiàng)目卻引起現(xiàn)有項(xiàng)目的重大變動(dòng),如:“年用9t水性涂料項(xiàng)目”相較“年用18t水性涂料項(xiàng)目”,產(chǎn)能增加50%,排放量增加50%,構(gòu)成重大變動(dòng)。這種情形是否要重新環(huán)評(píng)呢?


(2)驗(yàn)收后的變動(dòng):豁免環(huán)保手續(xù)的項(xiàng)目照理可以直接建設(shè),但是投產(chǎn)前如何申領(lǐng)排污許可證呢?按照上海走非重大又不通,因?yàn)闃?gòu)成了重大變動(dòng)。不走非重大又沒(méi)有變更許可證的途徑,干著急啊。邏輯Bug非常明顯。


所以,未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”如何更新申領(lǐng)排污許可證,依據(jù)什么變更?這一問(wèn)題目前無(wú)解。


建議參考上海的做法,編制《非重大環(huán)境影響分析報(bào)告》,且適用時(shí)段可延續(xù)到驗(yàn)收之后,來(lái)變更許可證(《環(huán)評(píng)法》中對(duì)于變動(dòng)的時(shí)段并未明確在驗(yàn)收前)?;蚴峭ㄟ^(guò)企業(yè)自主申明,如同環(huán)評(píng)的告知承諾一樣,企業(yè)可直接申請(qǐng)?jiān)S可證的變更。


3.  驗(yàn)收時(shí)未納入《環(huán)評(píng)名錄》,豁免環(huán)保手續(xù)的“變動(dòng)行為”是否可納入驗(yàn)收范圍,是否會(huì)構(gòu)成“重大變動(dòng)”或“非重大變動(dòng)”,而影響驗(yàn)收?


驗(yàn)收時(shí)未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“變動(dòng)行為”是可以納入驗(yàn)收范圍的,但前提是該“變動(dòng)行為”未構(gòu)成“重大變動(dòng)”。構(gòu)成重大變動(dòng)的行為,按照當(dāng)前的管理要求無(wú)法納入驗(yàn)收,而是要重新環(huán)評(píng)。對(duì)于可能構(gòu)成“重大變動(dòng)”的變動(dòng)行為,如果本來(lái)就是豁免環(huán)保流程的,建議不要納入正在驗(yàn)收的項(xiàng)目,而作為一個(gè)新的“建設(shè)項(xiàng)目”。


構(gòu)成“非重大變動(dòng)”的,可通過(guò)編制《非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析報(bào)告》,納入驗(yàn)收。


所以豁免環(huán)保流程的“建設(shè)項(xiàng)目”,建議走獨(dú)立的“建設(shè)項(xiàng)目”程序,不要混入其它項(xiàng)目的驗(yàn)收過(guò)程,否則容易構(gòu)成重大變動(dòng)。


如上的問(wèn)題與疑惑,回歸本質(zhì)來(lái)思考的話,主要聚焦于如何開展環(huán)境監(jiān)管,環(huán)境監(jiān)管的目的是什么。環(huán)評(píng)名錄與非重大都是聚焦在“建設(shè)項(xiàng)目”,而非“排污單位”,而許可證的許可對(duì)向是排污單位。建設(shè)項(xiàng)目與排污單位的割裂與矛盾,是導(dǎo)致如上問(wèn)題的根源。


三、當(dāng)前的兩大矛盾與未來(lái)的四大統(tǒng)一


1.  兩大矛盾


(1)建設(shè)項(xiàng)目與排污單位的矛盾


一個(gè)排污單位,可能實(shí)施過(guò)多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。一個(gè)排污許可證可能包括多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的內(nèi)容。


環(huán)評(píng)的正式說(shuō)法是“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)”,評(píng)價(jià)的對(duì)向是“建設(shè)項(xiàng)目”而非“排污單位”。但是排污許可的許可對(duì)向是“排污單位”,兩者有本質(zhì)的差異。


比如在行業(yè)判斷上,一個(gè)排污單位可能開展多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目,如果某汽車零配件企業(yè),首先實(shí)施了方向盤的注塑項(xiàng)目(塑料制品業(yè)292),又開展了輪胎的生產(chǎn)項(xiàng)目(橡膠制品業(yè)291),還實(shí)施了電子電器產(chǎn)品制造(電子器件制造業(yè)397)等等。每個(gè)獨(dú)立的建設(shè)項(xiàng)目其行業(yè)類型都不同,但是整個(gè)企業(yè)卻是汽車零部件及配件制造業(yè)367。


那么在環(huán)評(píng)文件類型判定上,在排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行上,在排污許可申領(lǐng)時(shí),應(yīng)該按照哪個(gè)行業(yè)呢,這種情形是否構(gòu)成了“跨行業(yè)”呢?


此外,單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)評(píng)審批時(shí)會(huì)獲得排放總量,在驗(yàn)收時(shí)也需要復(fù)核該建設(shè)項(xiàng)目是否滿足總量要求。但是排污許可證給出的許可量是“排污單位”多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目總量的加和,按照排污許可管理,單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目超環(huán)評(píng)的總量,而整個(gè)排污單位不超許可量的情形,并不構(gòu)成超排污許可排污,并不是違法行為。如果在驗(yàn)收時(shí)出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目超總量,但企業(yè)整體不超許可證許可量的情形,是否可判定企業(yè)構(gòu)成違法,或是不滿足驗(yàn)收條件呢?顯然不能,因?yàn)榕盼墼S可證是企業(yè)運(yùn)營(yíng)期的主要執(zhí)法依據(jù),企業(yè)的排污量未超過(guò)許可證要求。

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那么驗(yàn)收期調(diào)試期是不是屬于運(yùn)營(yíng)期呢,該階段與營(yíng)運(yùn)期有本質(zhì)不同嗎?顯然調(diào)試期跟正常運(yùn)營(yíng)期在守法責(zé)任和守法義務(wù)上沒(méi)有任何不同,調(diào)試期之前企業(yè)已申領(lǐng)排污許可證。因此可以判定,之前以驗(yàn)收作為運(yùn)營(yíng)期的節(jié)點(diǎn),目前已不適合。許可證核發(fā)的那一刻,企業(yè)已算是進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期,因?yàn)椴还苣闶遣皇窃谏a(chǎn)和運(yùn)營(yíng),不管是不是在調(diào)試,都需要依照許可證來(lái)排污,不存在不同的法律責(zé)任和義務(wù)。


如同環(huán)評(píng)審批的一刻,項(xiàng)目的性質(zhì)由“新建項(xiàng)目”變更成為“現(xiàn)有項(xiàng)目”,不管你是否建成,而許可證核發(fā)的那一刻,企業(yè)由建設(shè)期正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期,不管你是否在運(yùn)營(yíng),你都有權(quán)力運(yùn)營(yíng)。


相應(yīng)的,這些性質(zhì)的變動(dòng)和調(diào)整,都帶來(lái)了不同的守法責(zé)任和義務(wù),比如新建項(xiàng)目執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)有項(xiàng)目是不同的,還比如新建項(xiàng)目是可以不予許可,不被審批的,可以因?yàn)楣姺磳?duì)而停建的,但現(xiàn)有項(xiàng)目是不會(huì)因?yàn)楣姷姆磳?duì)而停產(chǎn)的(除非有證據(jù)證明存在違法行為)。


據(jù)此也可判斷,運(yùn)營(yíng)期以納入許可證盡管,驗(yàn)收的價(jià)值已被替代,不日將退出歷史舞臺(tái)(具體論述見《環(huán)保驗(yàn)收會(huì)取消嗎——驗(yàn)收存在的邏輯Bug)。


另外,《環(huán)評(píng)名錄》基于產(chǎn)能、規(guī)模、工藝、面積、用量等來(lái)判定環(huán)評(píng)文件的類型,會(huì)引導(dǎo)企業(yè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行切割,化整為零。而“排污單位”是一個(gè)整體概念,不管項(xiàng)目怎么切割,其整體都納入了監(jiān)管。

比如面積是4500m2使用油漆的汽修廠,按照《環(huán)評(píng)名錄》可不必辦理環(huán)評(píng)手續(xù)(營(yíng)業(yè)面積5000 m2及以上且使用溶劑型涂料的,需要做環(huán)評(píng)表),企業(yè)先后在同一經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所租賃兩個(gè)緊鄰的地塊先后實(shí)施兩期的汽修項(xiàng)目,兩個(gè)項(xiàng)目面積都是4500 m2。按照《環(huán)評(píng)名錄》,兩次建設(shè)內(nèi)容都不必辦理環(huán)評(píng)手續(xù)。但是按照《許可證名錄》(營(yíng)業(yè)面積5000m2及以上且有涂裝工序的),企業(yè)需要辦理排污許可簡(jiǎn)化管理。因?yàn)閮蓚€(gè)《名錄》對(duì)營(yíng)業(yè)面積的界定是不同的,一個(gè)針對(duì)的是建設(shè)項(xiàng)目(兩個(gè)項(xiàng)目各自的面積),另外一個(gè)是排污單位(兩個(gè)面積需要加和),除非兩個(gè)項(xiàng)目屬于不同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的情形。


相同的道理,基于“建設(shè)項(xiàng)目”來(lái)判斷變動(dòng)的性質(zhì)構(gòu)成“重大”還是“非重大”也不合適,因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目的排污量與排污單位的排污量可能差異非常大,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目構(gòu)成的重大變動(dòng),對(duì)排污單位來(lái)說(shuō)可能微乎其微。這樣的變動(dòng)卻要重新環(huán)評(píng)其實(shí)毫無(wú)必要。

  (2)行業(yè)分類與污染物排放量的矛盾


《環(huán)評(píng)名錄》和《許可證名錄》在一個(gè)方面是一致的,那就是基于《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》判定的“行業(yè)類型”為主線,判斷環(huán)評(píng)文件類型與許可證類型。盡管如此,這兩個(gè)《名錄》其實(shí)還未完全統(tǒng)一,因?yàn)榇嬖谌缟险撌龅拿堋?/p>


不過(guò)環(huán)評(píng)的分類管理與排污許可的分類管理其原則是一致的:


●《環(huán)評(píng)法》:可能造成重大環(huán)境影響的,應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書,對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全面評(píng)價(jià);可能造成輕度環(huán)境影響的,應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表,對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析或者專項(xiàng)評(píng)價(jià);對(duì)環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的,應(yīng)當(dāng)填報(bào)環(huán)境影響登記表。


●《許可證名錄》:對(duì)污染物產(chǎn)生量、排放量或者對(duì)環(huán)境的影響程度較大的排污單位,實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理;對(duì)污染物產(chǎn)生量、排放量和對(duì)環(huán)境的影響程度較小的排污單位,實(shí)行排污許可簡(jiǎn)化管理。對(duì)污染物產(chǎn)生量、排放量和對(duì)環(huán)境的影響程度很小的排污單位,實(shí)行排污登記管理。

但是,在具體操作實(shí)踐時(shí),環(huán)評(píng)與許可證都未擺脫行業(yè)的影響。誠(chéng)然,行業(yè)劃分在一定程度上是很有道理的,相同行業(yè)具有相似的產(chǎn)污工藝、相似的排放特征。但是,基于當(dāng)前“精準(zhǔn)治污”的要求,行業(yè)劃分太過(guò)粗獷,已經(jīng)不滿足環(huán)境監(jiān)管的要求。原因如下:


●  產(chǎn)污情況主要跟產(chǎn)污工藝相關(guān),而產(chǎn)污工藝可以隸屬于一個(gè)或是多個(gè)行業(yè)。比如常見的單元操作:精餾、蒸餾、萃取,常見的產(chǎn)污環(huán)節(jié):貯存、裝卸、投料等等,幾乎在任何工業(yè)行業(yè)里都適用。行業(yè)的劃分未必體現(xiàn)產(chǎn)污工藝的“同質(zhì)”,比如前文所述的汽車零配件行業(yè),可能包含了十余種工藝(不同行業(yè)的產(chǎn)污工藝)。


●  另外,隨著社會(huì)分工的精細(xì)化,有些生產(chǎn)環(huán)節(jié)僅是一個(gè)行業(yè)的一兩個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),比如電鍍等表面處理,可以配套給其它多個(gè)行業(yè),這些環(huán)節(jié)的行業(yè)性質(zhì)并不明顯。


●  此外,行業(yè)的判斷基于工藝和產(chǎn)品,而不是基于產(chǎn)能與排放量。很多簡(jiǎn)單生產(chǎn)工藝,其生產(chǎn)規(guī)模大,排放量可能很高,而很多復(fù)雜的生產(chǎn)工藝,其生產(chǎn)規(guī)模小,排放量可能很低。即便行業(yè)性質(zhì)上有相似性,但是產(chǎn)能與規(guī)模沒(méi)有類比性,其排放量的差異也會(huì)很大,這種一刀切的行為明顯不符合環(huán)評(píng)法和許可證管理的立法意圖。

因此,摒棄行業(yè)分類,甚至規(guī)模與工藝等,以“排污量”大?。摺碍h(huán)境影響”大小)來(lái)判定環(huán)評(píng)文件類型和許可證類型,勢(shì)在必行。舉例來(lái)說(shuō),單純混合分裝的大宗化學(xué)品作業(yè)過(guò)程揮發(fā)性有機(jī)物的排放量可能不低,而有化學(xué)反應(yīng)的精細(xì)化工過(guò)程排放量可能很小,但是其環(huán)評(píng)文件類型卻跟環(huán)境影響大小無(wú)法掛鉤,而是基于是否有化學(xué)反應(yīng),這種情形與理與法均不符。


《許可證名錄》里對(duì)于很多行業(yè),如果生產(chǎn)工藝是“單純混合或者分裝”,其許可證類型可以降低一級(jí)或是兩級(jí),由重點(diǎn)管理調(diào)整為簡(jiǎn)化管理,甚至登記管理。《許可證名錄》有13個(gè)行業(yè)提到了“單純混合或者分裝”,其中有11個(gè)行業(yè)為“登記管理”。顯然這一判定原則并不合理,因?yàn)椤皢渭兓旌匣蛘叻盅b”與排污沒(méi)有直接關(guān)系。很多藥企,自己都不敢相信納入了登記管理,因?yàn)榭赡苁褂煤团欧帕撕芏啾蚴且掖嫉柔t(yī)藥行業(yè)常用的溶劑。


《許可證名錄》里除行業(yè)分類之外,特別提出了通用工序的分類要求,是很贊的,充分體現(xiàn)了對(duì)排污同質(zhì)化的尊重,許可證類型按照產(chǎn)污工藝來(lái)比行業(yè)其實(shí)更科學(xué),但最終本質(zhì)應(yīng)該按照污染物排放量來(lái)定。許可證類型按照行業(yè)分類需要讓位于產(chǎn)污工藝,最終落腳在排污大??!


另外,或許有人質(zhì)疑環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)的污染物排放量是否足夠精準(zhǔn),是否跟事實(shí)一致,其實(shí)目前排污許可證的許可證量就是基于環(huán)評(píng)的預(yù)測(cè)量,其真實(shí)性已經(jīng)不容置疑,完全具有了操作性。環(huán)評(píng)及排污許可類型均應(yīng)基于污染物排放量來(lái)定。


針對(duì)不同環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域,可以提出不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。比如穩(wěn)定達(dá)標(biāo)區(qū)域,VOCs可以設(shè)置為年排放量500kg以上為報(bào)告表,不達(dá)標(biāo)區(qū)域可以從嚴(yán)50%執(zhí)行。


當(dāng)然,對(duì)于涉及多種污染物排放的情形會(huì)比較復(fù)雜,這樣也可統(tǒng)一為“排污單位總污染當(dāng)量值”這一唯一指標(biāo)(分大氣和水兩大類)。按照《環(huán)保稅法》所附《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表》中給出的不同污染物當(dāng)量值,折算總的當(dāng)量值,如以當(dāng)量值最大的前5種或是10種大氣污染物,得到排污單位大氣總污染當(dāng)量值。廢水這塊類似,計(jì)算相應(yīng)總的污染當(dāng)量值,以此劃定環(huán)評(píng)文件類型和許可證的類型?;诮】滴:?lái)管控污染物是“精準(zhǔn)治污”的體現(xiàn)。


2.  四大統(tǒng)一


基于以上的分析,特對(duì)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè),未來(lái)要實(shí)現(xiàn)如下四大統(tǒng)一:

●  將建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一在排污單位里,以排污單位作為評(píng)價(jià)與許可對(duì)向

●  將行業(yè)分類統(tǒng)一為污染物排放量,以污染物排放當(dāng)量作為環(huán)評(píng)與許可證類型的劃分依據(jù)

●  將環(huán)評(píng)制度統(tǒng)一在排污許可制度里,促使兩證合一,簡(jiǎn)化許可流程

●  將驗(yàn)收納入運(yùn)營(yíng)期的正常管理,與常規(guī)監(jiān)測(cè)和許可證執(zhí)行報(bào)告統(tǒng)一


對(duì)于“四大統(tǒng)一”的論點(diǎn)本文不再詳細(xì)論述,馬哥的幾篇文章已有論述。具體如下:


●  關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的概念,及環(huán)評(píng)存在的問(wèn)題,建議閱讀:環(huán)評(píng)何去何從——環(huán)評(píng)的困境及改革之路探討。

●  關(guān)于環(huán)評(píng)制度存在的問(wèn)題,環(huán)評(píng)與許可證的統(tǒng)一,及環(huán)評(píng)改革的建議,請(qǐng)閱讀:環(huán)評(píng)何去何從——為環(huán)評(píng)改革諫言。

●  關(guān)于驗(yàn)收存在的價(jià)值,請(qǐng)閱讀:環(huán)保驗(yàn)收會(huì)取消嗎——驗(yàn)收存在的邏輯Bug。


四、關(guān)于環(huán)評(píng)、驗(yàn)收和許可證制度改革的

建議


1.  治標(biāo):打補(bǔ)丁的做法

●  所有未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”,可一律視為“非重大”,可通過(guò)編制《非重大環(huán)境影響分析報(bào)告》,納入驗(yàn)收范圍;

●  所有未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”,可效仿上海做法,通過(guò)編制《非重大環(huán)境影響分析報(bào)告》(將非重大變動(dòng)的適用時(shí)段延伸到驗(yàn)收之后),變更排污許可證。

但打補(bǔ)丁只能是短期行為,無(wú)法做到面面俱到,總是掛一漏萬(wàn)。


2.  治本:改革創(chuàng)新的做法

● 拋棄“建設(shè)項(xiàng)目”,基于“排污單位”開展環(huán)評(píng),評(píng)判“變動(dòng)”,并納入排污許可;

●  拋棄“行業(yè)分類”,基于“環(huán)境影響大小”來(lái)判斷環(huán)評(píng)文件類型與許可證類型。


將“污染物排放當(dāng)量”做為唯一準(zhǔn)繩,不再聚焦“行業(yè)”;拋棄建設(shè)項(xiàng)目,以排污單位為唯一評(píng)價(jià)和許可對(duì)向,按照污染物排放當(dāng)量值的大小劃分排污單位的環(huán)評(píng)文件類型與許可證文件類型,便可促使環(huán)評(píng)制度與排污許可制度完美契合,還可與《環(huán)保稅法》完美統(tǒng)一。


將“竣工環(huán)保驗(yàn)收”融入到企業(yè)運(yùn)營(yíng)期管理,因?yàn)轵?yàn)收調(diào)試期企業(yè)的法律責(zé)任與義務(wù)與運(yùn)營(yíng)期沒(méi)有任何不同,所以驗(yàn)收環(huán)節(jié)除了需要信息公開,告知公眾已進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)外,已無(wú)存在必要。


在以“建設(shè)項(xiàng)目”為管理核心的基礎(chǔ)上打補(bǔ)丁,如同在“行業(yè)分類”上打補(bǔ)丁一樣,已經(jīng)不能滿足環(huán)境監(jiān)管的要求。必須徹底拋棄“建設(shè)項(xiàng)目”和“行業(yè)分類”,最終落腳在“排污單位”和“污染物排放量”上,響應(yīng)“精準(zhǔn)治污”的要求,變革環(huán)境監(jiān)管制度,簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批流程,使污染無(wú)處遁形,使監(jiān)管沒(méi)有盲點(diǎn)。


其它思考


1.  環(huán)評(píng)是真正意義上的行政許可嗎?

2.  不解決“建設(shè)項(xiàng)目”與“排污單位”的矛盾,環(huán)評(píng)制度與許可制度能完美銜接嗎?

3.  非重大變動(dòng)可以多次“變動(dòng)”,以便多次獲增排污量嗎?