近日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家能源局印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。

《方案》是對(duì)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》等生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略文件提出的“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化”等要求的貫徹落實(shí)。

《方案》創(chuàng)造性地融合了“雙碳”目標(biāo)與建設(shè)美麗中國(guó)的多要素目標(biāo)，將總抓手進(jìn)一步分解為目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，不僅將全面提高中國(guó)環(huán)境治理綜合效能，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟(jì)效益多贏，而且將引領(lǐng)全球氣候與生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)進(jìn)入污碳共治的新時(shí)代。

《方案》引領(lǐng)了全球氣候和環(huán)境協(xié)同治理。

美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，先經(jīng)歷了上世紀(jì)污染治理的歷程，近年來又聚焦應(yīng)對(duì)氣候變化工作，協(xié)同管理的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)并不充分。以美國(guó)為例，國(guó)家環(huán)保署“綜合環(huán)境戰(zhàn)略”主要支持其他發(fā)展中國(guó)家通過空氣治理提升氣候效益；加州“清潔空氣愿景：空氣質(zhì)量和氣候規(guī)劃框架”，試圖整合空氣質(zhì)量實(shí)施計(jì)劃和溫室氣體控制框架，但只是在2013年啟動(dòng)框架設(shè)計(jì)后就未再更新。加州灣區(qū)空氣質(zhì)量管理局發(fā)布了“2017年灣區(qū)清潔空氣計(jì)劃”，在減少臭氧前體物排放，保護(hù)公眾健康，并協(xié)同減少所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門的溫室氣體排放方面整合了政策，但未涵蓋其他環(huán)境要素[1]。以IPCC為代表的主流氣候政策研究機(jī)構(gòu)從科學(xué)認(rèn)知和模型推演等角度分析了氣候政策的環(huán)境等多重收益，但是常常忽略了環(huán)境治理主動(dòng)性對(duì)氣候應(yīng)對(duì)的積極推動(dòng)作用。

《方案》的出臺(tái)，不僅創(chuàng)造性地將溫室氣體減排和氣水土廢棄物等多環(huán)境要素全面銜接，而且從措施和政策機(jī)制層面提出落地實(shí)施要求，凸顯中國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達(dá)峰碳中和兩大戰(zhàn)略的決心和力度，是國(guó)家大部制改革整合管理職能的重要成果。兩者的結(jié)合不僅能切實(shí)發(fā)揮好降碳行動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的源頭牽引作用，建立降碳為人民提供生活幸福感更直接的聯(lián)系，而且能充分利用現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度體系協(xié)同促進(jìn)低碳發(fā)展，體現(xiàn)中國(guó)本地環(huán)境政策國(guó)內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型引領(lǐng)和全球氣候治理和可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)。這為廣大處在污染治理中的發(fā)展中國(guó)家，以及有進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量需求的發(fā)達(dá)國(guó)家都具有重要借鑒意義。

《方案》體現(xiàn)了三大創(chuàng)新。行業(yè)治理路徑創(chuàng)新，以結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、治理技術(shù)優(yōu)化行業(yè)發(fā)展路徑；環(huán)保制度機(jī)制創(chuàng)新，以多要素協(xié)同、政策協(xié)同、機(jī)制協(xié)同為手段，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)入管理和激勵(lì)政策，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境體系的多要素全流程協(xié)同升級(jí)；地區(qū)和排放主體減排模式創(chuàng)新，從重點(diǎn)區(qū)域和城市、園區(qū)和企業(yè)，社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)減污降碳的率先突破。

（一）推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域協(xié)同減排路徑創(chuàng)新

一是通過能源綠色低碳轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)減煤控油。據(jù)測(cè)算，化石能源的開發(fā)和使用占到PM2.5來源的三分之二，臭氧的五分之四和溫室氣體排放的90%[2]。北京實(shí)現(xiàn)PM2.5和臭氧雙降和空氣質(zhì)量全達(dá)標(biāo)，核心措施是將煤炭和車用燃油從峰值分別削減95%和約8%?！斗桨浮芬笸介_展能源生產(chǎn)側(cè)清潔化低碳化和能源消費(fèi)側(cè)電氣化，將有效推動(dòng)工業(yè)燃煤、建筑用能、農(nóng)業(yè)用煤和交通用油的電能替代，為環(huán)境質(zhì)量改善和碳達(dá)峰奠定決定性基礎(chǔ)。

二是推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)工業(yè)領(lǐng)域協(xié)同減排與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。工業(yè)源占全國(guó)大氣污染物排放的35%-48%，占全國(guó)二氧化碳的48%?！斗桨浮吠怀觥熬G色制造”，強(qiáng)調(diào)工業(yè)領(lǐng)域全流程綠色發(fā)展。針對(duì)二氧化碳排放貢獻(xiàn)近15%的鋼鐵行業(yè)，《方案》首次明確到短流程煉鋼占目標(biāo)，提出“研究建立大氣環(huán)境容量約束下的鋼鐵、焦化等行業(yè)去產(chǎn)能長(zhǎng)效機(jī)制，逐步減少獨(dú)立燒結(jié)、熱軋企業(yè)數(shù)量”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向的產(chǎn)能調(diào)控方向，將有利于全國(guó)尤其是重點(diǎn)區(qū)域加快鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整。

三是通過交通電動(dòng)化實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)同減排。交通源排放是城市細(xì)顆粒物與臭氧污染的重要原因之一，全國(guó)約35%的氮氧化物和18%的揮發(fā)性有機(jī)物來自移動(dòng)源，部分發(fā)達(dá)城市PM2.5源解析中移動(dòng)源排放貢獻(xiàn)已接近一半?！斗桨浮诽岢鲆浴凹涌煨履茉窜嚢l(fā)展”為主線的協(xié)同增效路線，明確“到2030年，大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域新能源汽車新車銷售量達(dá)到汽車新車銷售量的50%左右”的要求。相較此前國(guó)家《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》的20%、《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》40%的目標(biāo)更具有引領(lǐng)性。

四是推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)能效升級(jí)和污碳倍減。《方案》為城鄉(xiāng)建筑領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)綠色低碳化指明了關(guān)鍵技術(shù)路徑。大力發(fā)展光伏建筑一體化應(yīng)用，開展光儲(chǔ)直柔一體化試點(diǎn)。突出建筑節(jié)能，提出北方地區(qū)建筑節(jié)能綠色改造與清潔取暖同步實(shí)施。并首次提出在大氣污染重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先使用可再生能源供暖，或?qū)⒔饨壣镔|(zhì)能清潔利用，及推動(dòng)原有散煤煤改氣工程的可再生能源改造。

五是將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域打造為協(xié)同增效的新突破。農(nóng)業(yè)農(nóng)村是治污的新戰(zhàn)場(chǎng)和“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施的突破口?！斗桨浮芬跃G色農(nóng)業(yè)為引領(lǐng)，協(xié)同推進(jìn)種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)節(jié)能減排與污染治理。和化肥農(nóng)藥減量增效行動(dòng)。加大秸稈和畜禽糞污的有效利用，減少農(nóng)業(yè)領(lǐng)域甲烷減排。并特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村清潔能源產(chǎn)供用體系建設(shè)，在推動(dòng)農(nóng)村取暖炊事散煤替代的基礎(chǔ)上，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大力推廣生物質(zhì)能、太陽能等綠色用能模式。

六是推進(jìn)生態(tài)建設(shè)源匯轉(zhuǎn)化。《方案》匹配《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，提出開展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，加強(qiáng)城市生態(tài)建設(shè)，完善城市綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。特別強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的保護(hù)和修復(fù)，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的必要性以及開展生態(tài)改善、環(huán)境擴(kuò)容、碳匯提升等方面效果綜合評(píng)估，將裸露地面從揚(yáng)塵排放源轉(zhuǎn)化為碳和污染物沉降和收集的匯，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)和適應(yīng)協(xié)同。

（二）加強(qiáng)溫室氣體減排與當(dāng)前生態(tài)環(huán)保管理體系融合的制度創(chuàng)新

一是深化溫室氣體與大氣污染協(xié)同防治體系。大氣污染物與溫室氣體排放同根同源同過程，協(xié)同控制的潛力巨大。《方案》提出“加大氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）以及溫室氣體協(xié)同減排力度”，明確了協(xié)同治理的對(duì)象；研究顯示，相比電力領(lǐng)域，民用、工業(yè)領(lǐng)域通過能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的協(xié)同減排潛力更大，在減污降碳背景下，應(yīng)優(yōu)先實(shí)施民用燃料清潔化、并進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)燃煤設(shè)施及落后產(chǎn)能淘汰[3]。

《方案》聚焦上述重點(diǎn)行業(yè)，提出要提高深度治理與節(jié)能降碳的一體化程度。明確“鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點(diǎn)”。這表明，協(xié)同治理技術(shù)路徑必須從過去以末端治理為主向源頭管控轉(zhuǎn)變。

二是探索溫室氣體與水、土壤、固體廢物等環(huán)境要素協(xié)同。在水環(huán)境協(xié)同治理方面，要大力推進(jìn)污水資源化利用，構(gòu)建區(qū)域再生水循環(huán)利用體系，積極探索推廣污水社區(qū)化分類處理和就地回用。

在土壤治理方面，鼓勵(lì)綠色低碳修復(fù)，并推動(dòng)植樹造林增加碳匯，研究各類污染地塊等因地制宜規(guī)劃建設(shè)新能源項(xiàng)目。

在固廢協(xié)同控制方面，將《關(guān)于加快推動(dòng)工業(yè)資源綜合利用的實(shí)施方案》中提出的新增大宗固廢綜合利用率目標(biāo)57%提升到60%，并以推進(jìn)生活垃圾焚燒處理能力為重點(diǎn)，加強(qiáng)生活垃圾減量化、資源化和無害化處理，同時(shí)加強(qiáng)生活垃圾填埋場(chǎng)垃圾滲濾液、惡臭和甲烷協(xié)同控制。

三是通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和行業(yè)準(zhǔn)入優(yōu)化新增產(chǎn)業(yè)。“將雙碳要求納入‘三線一單’分區(qū)管控，建立環(huán)境質(zhì)量與碳目標(biāo)相協(xié)同的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入及退出清單制度”，全國(guó)嚴(yán)控、重點(diǎn)地區(qū)嚴(yán)禁兩高一低行業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向“專精特新”轉(zhuǎn)型。較《深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)化了“區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)對(duì)能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)作用”。

四是打造減污降碳環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和考核評(píng)價(jià)體系。法規(guī)是依法治污降碳的基礎(chǔ)，《方案》提出推動(dòng)將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，特別提出“制定實(shí)施《碳排放交易管理暫行條例》”，從部門規(guī)章變成國(guó)家法規(guī)，從嚴(yán)打擊碳排放交易違反違規(guī)行為；同時(shí)提出制訂重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，將溫室氣體排放限值作為管控行業(yè)的重要手段。

《方案》將溫室氣體排放控制目標(biāo)完成情況納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)考核，逐步形成體現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效要求的生態(tài)環(huán)境考核體系，有力保障了政策的執(zhí)行。

五是提升能力，建立排放源減污降碳協(xié)同管理體系。說清污染源是環(huán)保工作核心職能。《方案》提出按履約要求編制國(guó)家溫室氣體排放清單，研究建立污染物與碳排放核查協(xié)同管理制度，實(shí)行一體化監(jiān)管執(zhí)法，將大大提升減污降碳協(xié)同管理的數(shù)據(jù)分析和決策支持能力。2020年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了排污許可證全覆蓋，全國(guó)330多萬個(gè)固定污染源已全部納入排污許可管理?！斗桨浮芬蟆把芯刻剿鹘y(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，銜接減污降碳管理要求”，進(jìn)一步明確排污許可制作為固定源執(zhí)法監(jiān)管核心的政策定位。

六是研發(fā)應(yīng)用協(xié)同的工程技術(shù)與經(jīng)濟(jì)政策。污染治理技術(shù)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的核心，在減污降碳背景下，要升級(jí)為污碳共治的新技術(shù)體系。《方案》里提出了要加強(qiáng)減污降碳協(xié)同增效基礎(chǔ)科學(xué)、機(jī)理研究和成果轉(zhuǎn)化力度，同時(shí)應(yīng)加快重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳共性技術(shù)示范、制造、系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)化。要研發(fā)多污染物系統(tǒng)治理、VOCs源頭替代等技術(shù)和裝備，開展碳減排協(xié)同技術(shù)創(chuàng)新。在經(jīng)濟(jì)政策方面，充分發(fā)揮氣候金融的靈活多樣特點(diǎn)，支持價(jià)稅財(cái)金政策在散煤替代、建筑節(jié)能、 清潔生產(chǎn)、階梯電價(jià)、用水定額、重污染天氣績(jī)效分級(jí)、綠電交易中的應(yīng)用。

（三）鼓勵(lì)各地與各類排放主體探索示范減污降碳創(chuàng)新模式

一是選取重點(diǎn)區(qū)域和城市，探索環(huán)境氣候經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新。《方案》明確了在國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)海灣、重點(diǎn)城市群等四類區(qū)域和在國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市、“無廢城市”兩類城市中，提出率先探索示范減污降碳模式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境氣候經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。其中，大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域因有明確空氣質(zhì)量改善目標(biāo)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)，以及健全的管理機(jī)制和法律、規(guī)劃保障，進(jìn)一步夯實(shí)各類管控措施，支撐區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放提前達(dá)峰。

二是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與企業(yè)創(chuàng)新減污降碳新工藝。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是同行業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈銜接企業(yè)的聚集區(qū)，特征排放類似或相關(guān)，在落實(shí)國(guó)家關(guān)于重點(diǎn)地區(qū)禁止新增化工園區(qū)、加大現(xiàn)有園區(qū)治理和集中供熱改造的基礎(chǔ)上，《方案》提出促進(jìn)園區(qū)能源、水資源、和廢物系統(tǒng)優(yōu)化和梯級(jí)利用、綜合循環(huán)利用等，將會(huì)獲得顯著的協(xié)同治理收益。針對(duì)企業(yè)則不僅考慮實(shí)施“雙超雙有高耗能”企業(yè)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，更要支持企業(yè)進(jìn)一步探索深度減污降碳路徑，打造“雙近零”排放標(biāo)桿企業(yè)，將帶動(dòng)全行業(yè)的治理升級(jí)。

三是通過綠色生活方式發(fā)動(dòng)全民減污降碳。首次提出探索建立“碳普惠”公眾參與機(jī)制，推動(dòng)外部收益內(nèi)部化，可有效調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。并通過多種形式的宣傳教育活動(dòng)，推廣綠色產(chǎn)品、綠色社區(qū)、綠色包裝、綠色低碳出行等機(jī)制和活動(dòng)，提升公眾減污降碳的主人翁意識(shí)。

《方案》系統(tǒng)構(gòu)建了減污降碳協(xié)同增效的目標(biāo)體系，以及行業(yè)路徑協(xié)同、管理機(jī)制協(xié)同和減排模式協(xié)同三個(gè)創(chuàng)新領(lǐng)域。

近期，一是應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)減污降碳的全局作用，以三大區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)為指導(dǎo)，推動(dòng)能源生產(chǎn)側(cè)低碳化和消費(fèi)側(cè)電氣化。

二是盡快梳理整合碳評(píng)與許可證、標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、管理與監(jiān)察等針對(duì)污染源的協(xié)同管控要求，依法依規(guī)高效治污減碳。

三是繼續(xù)堅(jiān)持大氣污染防治力度不減。以更高標(biāo)準(zhǔn)，更有效保護(hù)人民健康為目標(biāo)，推動(dòng)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的更新，打好消除重污染天氣、控制臭氧污染及柴油車治理三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。

四是在重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施一批重點(diǎn)減排工程：推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域電爐短流程占比達(dá)到25%，轉(zhuǎn)爐廢鋼利用比提升至20%；發(fā)展綠氫為原料的綠色氮肥工業(yè)；在VOCs治理中加強(qiáng)甲烷與非甲烷總烴的協(xié)同控制；加大占移動(dòng)源排放總量三分之一的非道路機(jī)械的的減污降碳；推廣可再生能源替代散煤的技術(shù)路徑和政策；加速畜禽糞污綜合利用率和城市生活垃圾焚燒處理率分別提升至80%和65%。