靠山屯的話：

周永平，原國家安監(jiān)總局監(jiān)管二司副司長、安全生產(chǎn)協(xié)調(diào)司（職業(yè)健康司）副司長、統(tǒng)計(jì)司巡視員，北京大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法博士，著有《職業(yè)安全衛(wèi)生法》、《勞動法學(xué)》等。經(jīng)周永平先生同意，公眾號將陸續(xù)發(fā)布周永平先生撰寫的有關(guān)安全生產(chǎn)的9篇文章，以引起思考。（本文為第六篇）

黨的十九大標(biāo)志著我國社會進(jìn)入了新時代。新時代意味著各項(xiàng)事業(yè)應(yīng)該具有新的氣象，新的標(biāo)志性的特征。以法治安，建立安全生產(chǎn)之法秩序應(yīng)該是安全生產(chǎn)的標(biāo)志性特征之一。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國安全生產(chǎn)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，重特大事故頻發(fā)多發(fā)?！岸糁浦靥卮笫鹿省鄙仙秊檫@一時期的國家戰(zhàn)略，黨和政府采用一切可以采用的方法和手段來應(yīng)對這一局面。經(jīng)過近20年的努力，應(yīng)該說，取得了顯著的成效。

據(jù)原國家安監(jiān)總局資料

2005年，我國曾發(fā)生特別重大事故（一次造成30人以上死亡）多達(dá)17起（其中與職業(yè)安全事故相當(dāng)?shù)摹肮さV商貿(mào)”領(lǐng)域事故13起），2017年減少至1起（長途客運(yùn)事故）;

2005年的重大事故（一次造成10—29人死亡）117起（其中工礦商貿(mào)領(lǐng)域55起），2017年減少至24起（工礦商貿(mào)領(lǐng)域14起）。

短時間內(nèi)取得這樣的效果，在工業(yè)化國家解決此類問題的歷史上是很難找到先例的。安全生產(chǎn)取得這樣的成就真是得之不易，可以以此作為我國安全生產(chǎn)工作進(jìn)入新時代的標(biāo)志和節(jié)點(diǎn)。問題是在新的時代，我們究竟還存在怎樣的問題和如何去應(yīng)對？即問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向須要清晰。

正如一位領(lǐng)導(dǎo)所指出的那樣，安全生產(chǎn)工作能取得如此成就，主要靠的是采取各種手段，持續(xù)保持高壓態(tài)勢的結(jié)果。制度的、政策的、行政的手段，無所不用其極，形成了被稱為轟轟烈烈的安全生產(chǎn)運(yùn)動。

從理性角度分析，此種做法可能解決面臨的穾出的矛盾和問題，對過往這段特殊時期可能是必要的；

從長遠(yuǎn)來看，其效果難以維持，因?yàn)槠浠A(chǔ)不牢，甚至可能掩蓋了一些問題的存在，難以從根本上解決問題。

譬如，近20年重特大事故得到遏制，成效之顯著已如上述。但遏制一般工亡事故在工礦商貿(mào)領(lǐng)域卻未必有如此效果（人社部近年統(tǒng)計(jì)的工傷保險賠付的工亡人數(shù)幾乎年年呈上升趨勢可以為證），包括安全生產(chǎn)給全社會所帶來的成本（主要是政府和企業(yè)兩個方面）及其合理性更值得深入分析等。因而，安全生產(chǎn)新時代的任務(wù)不僅要繼續(xù)有效遏制重特大事故發(fā)生，更要從根本上，從基礎(chǔ)著眼，探索建立規(guī)范的、長遠(yuǎn)的工作機(jī)制，以解決一般事故多發(fā)頻發(fā)問題，實(shí)實(shí)在在地把事故總量降下來。按照習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，用法治思維和法治手段解決我們面臨的問題，似惟有以法治安，真正建立安全生產(chǎn)法秩序的路徑可供選擇。

那么如何推進(jìn)安全生產(chǎn)工作的法治建設(shè)？

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！逼?/span>具體表現(xiàn)為：“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”作為具體的、相對獨(dú)立的安全生產(chǎn)工作領(lǐng)域其法治建設(shè)的著力點(diǎn)應(yīng)放在立法、執(zhí)法、司法和守法這四個環(huán)節(jié)，并根據(jù)具體情況而有所側(cè)重。

執(zhí)法問題是安全生產(chǎn)法治建設(shè)的核心，這是由其工作性質(zhì)所決定的。制定規(guī)則固然重要，實(shí)施規(guī)則更直接關(guān)系到其結(jié)果。尤其在我國行政主導(dǎo)的特色下，安全生產(chǎn)執(zhí)法問題更需要認(rèn)真研究。

從理論上理解，嚴(yán)格執(zhí)法必須全面遵循行政程序法規(guī)則和準(zhǔn)確適用有關(guān)的實(shí)體規(guī)則。前者包括基本法律的行政處罰法等行政法的一般行政法規(guī)則和安全生產(chǎn)法相關(guān)法中的特別行政執(zhí)法規(guī)范，后者包括安全生產(chǎn)法及有關(guān)法律法規(guī)中相關(guān)主體的具體權(quán)利義務(wù)規(guī)范，特別是當(dāng)主體違反某項(xiàng)義務(wù)后所應(yīng)承擔(dān)的后果的具體規(guī)定。這兩類規(guī)則事關(guān)法治中的程序正義和實(shí)質(zhì)正義，必須一體嚴(yán)格遵循，不可偏廢，否則便無法治可言。

如果用上述標(biāo)準(zhǔn)來要求的話，我國相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出的行為尚存在許多可商榷之處。首先，每年各個層級各種類型的安全生產(chǎn)大檢查活動越來越受到質(zhì)疑。質(zhì)疑之點(diǎn)在于，這類檢查是否可歸類為行政執(zhí)法行為，如果是執(zhí)法行為，法律依據(jù)何在，其應(yīng)有怎樣的程序等等。安全大檢查起源于何時已無從考證，但其在新世紀(jì)以后愈演愈烈確是不爭的事實(shí)。由高規(guī)格（級別達(dá)到省部級）領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)對具體的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行檢查，代表著一種姿態(tài)，對相關(guān)方保持一種高壓態(tài)勢，偶爾為之，似情有可原，也符合社情民意。但近年來這類大檢查卻變得越來越頻繁，越來越常態(tài)化，甚至一個重要節(jié)日、會議、活動而在一個地區(qū)，以至全國開展這樣的活動，引發(fā)了越來越多的詬病。級別高并不代表事事都專業(yè)，由各相關(guān)人員臨時拼湊，并不一定具有法定的執(zhí)法資格和權(quán)力。不專業(yè)就抽調(diào)專家隨行，執(zhí)法面臨困難就以督導(dǎo)政府為主，檢查企業(yè)為輔。此類徒具形式的大檢查效果如何，成本幾何，似乎無人問津。要建立安全生產(chǎn)的法秩序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，有必要對安全大檢查活動的有效性、必要性，以及其法律依據(jù)、合法程序進(jìn)行深入研究和分析。

專項(xiàng)整治或?qū)ｍ?xiàng)行動，是我國常用的政策性的行政措施。它是指為解決特定領(lǐng)域存在的突出矛盾和問題，在相對集中的時段內(nèi)采取特殊的手段和措施，進(jìn)行超常規(guī)的治理行動。近年來，專項(xiàng)整治已經(jīng)成為安全生產(chǎn)工作不變的利器，不僅年年行文在相同的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)整治，而且所涉行業(yè)領(lǐng)域越來越多、越來越細(xì)。沒有任何時限的專項(xiàng)整治，其本身已失去了專項(xiàng)行動的本義；如果不斷地重復(fù)進(jìn)行一個領(lǐng)域的專項(xiàng)整治，說明其上一輪的整治并達(dá)到其設(shè)定的目標(biāo)。因?yàn)楣I(yè)化生產(chǎn)方式的高度危險性才產(chǎn)生了安全生產(chǎn)問題，從宏觀上來講，發(fā)生事故有其必然性。對待事故的科學(xué)方法應(yīng)該是，對事故的原因進(jìn)行深入分析，找到真正的問題根源，特別是技術(shù)性原因，當(dāng)其具有共性特點(diǎn)，便修訂相關(guān)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)，并通過正常的執(zhí)法予以實(shí)施，才能從根本上解決類似事故的再發(fā)生問題。如果因?yàn)槟骋痪唧w事故，不顧給其他企業(yè)正常業(yè)務(wù)帶來的干擾和非正常的成本，在一個地區(qū)、一個行業(yè)展開大規(guī)模的專項(xiàng)整治（甚至全面停產(chǎn)整頓），不僅犯了“一人生病，同類吃藥”方法論錯誤，也會嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

近年在各項(xiàng)大檢查、大整治中，一些部門為更有力地推進(jìn)工作，提出了一些政策或口號。但其中有些口號看似表達(dá)了極端負(fù)責(zé)的精神，但卻經(jīng)不起推敲，與法治精神不符。譬如：“對非法違法生產(chǎn)單位和責(zé)任人，一律按規(guī)定上限處罰”。

?首先，從嚴(yán)格的法的意義上講，“非法”和“違法”、“生產(chǎn)單位”和“責(zé)任人”并非同類概念，將其視為一體規(guī)定處罰似有不妥；

?其次，無論那類主體存在“非法”或“違法”行為，均會有情節(jié)輕重之別，并且不同違法主體的具體情況也千差萬別，法律法規(guī)對其處罰規(guī)定幅度正基于此；

?最后，法律基于對執(zhí)法人員的信任（一方面法不可能窮盡所有細(xì)節(jié)，另一方面如有違法對其信任便會受到相應(yīng)處罰），酌情實(shí)行自由裁量是其法定權(quán)力。

又比如：“把隱患當(dāng)成事故處理”。隱患是事故的前奏或可能造成事故，但它畢竟不是事故。要防止事故，就要對隱患進(jìn)行治理，而在現(xiàn)代復(fù)雜的生產(chǎn)過程中，具體隱患處于不斷變化之中，識別和治理各類隱患便是生產(chǎn)經(jīng)營單位永遠(yuǎn)不變的義務(wù)。如果，行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)了其存在明顯的，甚至重大隱患而無動于衷，則應(yīng)依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定采取相應(yīng)的行政措施，包括停產(chǎn)、提請關(guān)閉這樣的強(qiáng)力手段。但如果將其作為事故來處理這就使性質(zhì)發(fā)生了根本的變化。事故具有結(jié)果的實(shí)質(zhì)性和具體內(nèi)容，比如傷亡人員的數(shù)量、財(cái)產(chǎn)損失等涉及到處理程度的指標(biāo)，如何確定？更為重要的是，在我國傷亡事故的責(zé)任人一般都會面臨刑罰，如果把這一口號普遍實(shí)施，又有多少人被判刑？令人擔(dān)憂的是，在個別地方確已在這一口號的鼓勵下，實(shí)行了“事故前追刑責(zé)”的嘗試！不知其將我國刑法“罪刑法定”的根本性原則置于何地？

在新的時代，安全生產(chǎn)領(lǐng)域要真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法，政府及其執(zhí)法部門要戒絕權(quán)力的傲慢和任性，對其自身的相關(guān)行為要依法予以規(guī)范，特別是處于宏觀地位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)更要率先垂范，引導(dǎo)、督促其下級規(guī)范執(zhí)法行為，逐步建立起常態(tài)的、法治的行政執(zhí)法秩序。

公正司法對社會的重要性無須贅述，其對建立我國安全生產(chǎn)法秩序在當(dāng)前尤為必要。司法在促進(jìn)我國安全生產(chǎn)工作，維護(hù)社會公平正義中一方面尚有更大的發(fā)揮空間，另一面確存在需要斟酌之處。

我國的安全生產(chǎn)工作目前是以行政主導(dǎo)為主，在涉及相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)時，基本上是以政府及相關(guān)行政機(jī)關(guān)予以定奪，作出決定。包括工亡賠償標(biāo)準(zhǔn)提高、安全生產(chǎn)相關(guān)刑事處罰的司法解釋均是由行政部門直接推動的結(jié)果。行政行為注重效率，執(zhí)行力強(qiáng)，是其優(yōu)勢，我國近20年安全生產(chǎn)取得世所罕見的成就，便是由行政部門主導(dǎo)，其他相關(guān)方面（包括司法）配合的工作格局之結(jié)果。但真正的法治秩序絕不可能靠一權(quán)獨(dú)大能夠造就，任何權(quán)力都需要受到制約、限制，否則其任性帶來的后果將是對法治的嚴(yán)重破壞和社會整體利益的侵害。黨的十八屆四中全會以后，我國法院系統(tǒng)對安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政訴訟（相對人對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的告訴）網(wǎng)開一面、普遍重視，便為限制行政機(jī)關(guān)的于法無據(jù)行政行為已經(jīng)開始顯示巨大作用，受到社會各界的廣泛贊譽(yù)。司法作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，其對法秩序的建立和維護(hù)的功能是全方位的，其在安全生產(chǎn)法秩序中的建設(shè)性作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。譬如，《安全生產(chǎn)法》第五十三條創(chuàng)設(shè)的關(guān)于安全生產(chǎn)過錯責(zé)任的民事訴訟還極為鮮見。我國已建立法定的工傷保險制度，但為促進(jìn)企業(yè)更好地履行其保障勞動者安全義務(wù)，同時，由于企業(yè)在履行工傷保險義務(wù)的實(shí)際情況并不理想，2002年便創(chuàng)立了這項(xiàng)制度，但相關(guān)的司法實(shí)踐似尚未跟進(jìn)。當(dāng)前，我國的生產(chǎn)安全事故，特別是一般事故并未得到有效遏制，仍呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)局面。其中絕大部分都被認(rèn)定為責(zé)任事故，說明企業(yè)存在著過錯或過失。根據(jù)這一現(xiàn)實(shí)狀況，如能通過司法有效激活和實(shí)施這項(xiàng)制度，必定能在提升勞動者相關(guān)權(quán)利意識和有力推動企業(yè)履行其主體責(zé)任兩個方面收到奇效，對全面推進(jìn)依法治將是善莫大焉。

目前我國司法對安全生產(chǎn)工作的介入注重于刑事方面，主要在生產(chǎn)經(jīng)營單位和有關(guān)行政人員的犯罪定性和量刑上做了大量工作。關(guān)于安全生產(chǎn)方面的刑法規(guī)則近十?dāng)?shù)年間，分別作出了三次修正或司法解釋。它們分別是2006年全國人大常委會作出的《刑法修正案》六、2007年和2015年兩高兩次就辦理安全生產(chǎn)刑事案件作出司法解釋。前者就安全生產(chǎn)新設(shè)兩種罪名（強(qiáng)迫冒險作業(yè)罪和不報、謊報生產(chǎn)安全事故罪），兩次司法解釋主要是對辦理（偵查、審判）有關(guān)案件的適用范圍、程序。針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域如此頻繁地修法或作出司法解釋，正是因?yàn)檫@一時期該領(lǐng)域存在的突出的問題而祭出的重典，在客觀上為扭轉(zhuǎn)重特大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)起到了至關(guān)重要的作用。但從嚴(yán)格的法治意義上看，其仍然存在某些不足或可討論的余地。根據(jù)《立法法》，刑事立法是全國人民代表大會專屬立法權(quán)，任何組織和個人均無權(quán)行使。新增罪名，是否屬于刑事立法，人大常委會是否有權(quán)行使？將重傷3人或財(cái)產(chǎn)損失100萬元以上定為“重大傷亡罪或其他嚴(yán)重后果”，兩高是否有權(quán)作出？3人重傷說明只有“傷”而沒有“亡”，是否可以構(gòu)成“重大傷亡罪”？100萬的財(cái)產(chǎn)損失既無“傷”也無“亡”，更重要的是，如果企業(yè)是私營性質(zhì)，老板也要因?yàn)樽约旱呢?cái)產(chǎn)損失而遭受刑罰？這是學(xué)術(shù)界提出的疑問，更是我們在推進(jìn)法治社會建設(shè)實(shí)踐中需要認(rèn)真對待的問題。

在安全生產(chǎn)的司法實(shí)踐中，最引起廣泛討論的莫過于對為數(shù)不少的行政執(zhí)法人員（見“中外安全生產(chǎn)責(zé)任制度比較”），甚至非行政執(zhí)法人員的黨政干部，因生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生事故而課以刑罰。從安全生產(chǎn)法的一般法理講，組織生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體是用人單位，保護(hù)這一過程中勞動者的安全健康權(quán)利，是其不可推卸的法定義務(wù)。在現(xiàn)代安全生產(chǎn)治理過程中（見“安全生產(chǎn)治理體系探討”），引入強(qiáng)勢的行政執(zhí)法，意在督促和迫使相關(guān)主體更切實(shí)履行其義務(wù)，以達(dá)到更有效保障勞動者的基本人權(quán)。行政執(zhí)法人員的職責(zé)定位在監(jiān)督和督促上，而不應(yīng)該替代用人單位去履行義務(wù)。就具體的生產(chǎn)安全事故而言，無論從專業(yè)的角度，還是對具體生產(chǎn)過程的介入程度來看，行政執(zhí)法人員都沒有能力去避免或阻止其發(fā)生，即不應(yīng)該、也不可能去為此承擔(dān)過重的責(zé)任（比如，直接承擔(dān)刑責(zé)）。從刑法看，確定犯罪嫌疑人罪行的標(biāo)準(zhǔn)必須是其行為與犯罪事實(shí)（結(jié)果）之間有明確的、直接的因果關(guān)系。行政執(zhí)法人員無論其職責(zé)定位，還是其具體履職是否到位，均不構(gòu)成事故的直接原因。因而因生產(chǎn)安全事故而追究監(jiān)管人員的刑事責(zé)任，在法理上確實(shí)難以證成其合理性。2017年春節(jié)期間，某地以政府文件方式要求其所轄區(qū)域煤礦停產(chǎn)，并要求相關(guān)政府人員盯守。其間某煤礦違反文件規(guī)定組織生產(chǎn)，發(fā)生重大煤塵爆炸事故。3名駐礦干部在被指定的鎮(zhèn)人大主席（顯然不屬有執(zhí)法權(quán)的政府工作人員）的帶領(lǐng)下前往該礦進(jìn)行處理，但并未按文件要求進(jìn)行24小時盯守，由此4人均以玩忽職守罪判刑。如此處理生產(chǎn)安全事故20年來絕非個案，而是成了普遍的模式，并且呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。為了消解輿論的壓力，在一些特大事故發(fā)生后，不顧法律的固定程序，在事故行政調(diào)查尚未展開，具體責(zé)任并不明確的情況下，便將負(fù)有相關(guān)職責(zé)的行政人員予以刑事立案，最終施以刑罰，確實(shí)值得從程序法和實(shí)體法上進(jìn)行認(rèn)真分析和研究。據(jù)最高檢察院2018年向全國人代會的報告，2013—2017年的5年中，全國由安全生產(chǎn)事故追究失職瀆職罪的行政干部達(dá)4368人，同比增長80.1%；而因玩忽職守追究刑責(zé)全國黨政干部的總?cè)藬?shù)為26993人，同比增長10.6%。也就是說前者占近六分之一。以直接從事安全生產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍的總?cè)藬?shù)大體匡算，其比例應(yīng)該不足黨政干部總數(shù)的三十分之一?；谕瑯拥恼紊鷳B(tài)和干部政策、干部素質(zhì)，一個單一的系統(tǒng)，因?yàn)閱我坏氖马?xiàng)玩忽職守占比如此之高，顯然無法讓人接受，更讓人難以理解，這似乎可以解釋唯有安監(jiān)系統(tǒng)屢屢報出集體辭職事件的原因。一個領(lǐng)域的黨政干部因工作（涉貪是另一回事）受到如此重罰，從全社會看，當(dāng)然是顯失公平的；對受到責(zé)罰的個人及其家庭而言，其渴望公平正義地對待，是令人錐心的。可見，研究解決這一問題，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

全民守法這一環(huán)節(jié)在安全生產(chǎn)法治建設(shè)中，主要著力點(diǎn)應(yīng)該在如何使用人單位遵守法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，認(rèn)真切實(shí)地履行保障勞動者安全健康之義務(wù)。

根據(jù)我國安全生產(chǎn)法治現(xiàn)狀，特別是責(zé)任主體履行義務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況，可以在攻心和施壓兩個方面著力。

所謂攻心

就是要通過普法和各類宣傳教育活動，提高責(zé)任主體的法律意識、責(zé)任意識，甚至可以通過事故案例、血的教訓(xùn)，激發(fā)其對受害勞動者的惻隱之心和對自身責(zé)任的認(rèn)知。

施壓則需要綜合治理

譬如，通過激發(fā)和培養(yǎng)勞動者的權(quán)利意識，甚至發(fā)揮其集體（工會）行動權(quán)利，使其步入維護(hù)安全健康權(quán)利的前臺，勞動者自己的維權(quán)給用人單位構(gòu)成的外部壓力是任何別的力量所替代不了的；同時，在需要對責(zé)任人行政執(zhí)法和司法制裁時，依法對其進(jìn)行重處，以起到警示同類主體的示范之效。從各國的實(shí)踐來看，規(guī)范的、常抓不懈的行政執(zhí)法是迫使用人單位自覺履行法定義務(wù)的最重要手段。

法治被稱為善治，是當(dāng)代社會治理成本最低、效果最佳的治理方式。由于悠久的傳統(tǒng)和習(xí)慣勢力的頑固，要改變安全生產(chǎn)行政權(quán)力獨(dú)大，不計(jì)成本的治理模式，按十八屆四中全會的要求，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法治目標(biāo)，我們還有很長的路要走。