『土壤污染責(zé)任人』認定辦法解讀
近日,生態(tài)環(huán)境部與自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認定暫行辦法》和《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認定暫行辦法》(以下簡稱兩個《辦法》)。
兩個《辦法》的發(fā)布是執(zhí)行《土壤污染防治法》規(guī)定,在土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的情況下,認定責(zé)任人,確保下一步土壤污染的風(fēng)險管控和修復(fù)責(zé)任實現(xiàn)的具體操作規(guī)范。
兩個《辦法》的出臺,是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,落實習(xí)近平總書記在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的重要講話中關(guān)于“…強化土壤污染管控和修復(fù),有效防范風(fēng)險,讓老百姓吃得放心、住的安心”要求的制度創(chuàng)新和探索,為依法推動土壤污染防治工作,打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供了一項重要的制度保障。
長期以來,我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系中,土壤保護一直“缺席”專項立法工作,對土壤污染責(zé)任追究也一直存在責(zé)任不明晰,標準不規(guī)范,措施不具體、監(jiān)管依據(jù)不足等短板,制約了土壤污染的防治和公眾健康的保護,不符合推進生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求。
2018年8月31日,國家主席習(xí)近平簽署第8號主席令,頒布《土壤污染防治法》,自2019年1月1日起正式施行。法律的出臺為土壤污染責(zé)任的承擔(dān),明確了制度依據(jù)。
《土壤污染防治法》第四十八條明確規(guī)定,“土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的,農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定,建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定?!蓖ㄟ^由行政主管部門對土壤污染責(zé)任人的認定,為土壤污染責(zé)任人依法承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù)奠定基礎(chǔ)。同時,法律也明確要求國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定認定辦法。
從實踐的角度來看,責(zé)任人的認定工作集中了法律適用和技術(shù)分析活動,對行政主管部門提出了更高的執(zhí)法要求。制定專門的認定規(guī)范,明確認定主體、責(zé)任人范圍、認定的程序和要求等規(guī)則確有必要。為指導(dǎo)地方執(zhí)法部門開展土壤污染責(zé)任人認定工作,生態(tài)環(huán)境部積極履行職責(zé),會同自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局周密籌劃,深入研究論證,廣泛征求意見,制定了明確的責(zé)任人認定規(guī)范,為地方執(zhí)法提供了明確的依據(jù)和標準。
土壤污染法律責(zé)任涉及污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人、周邊群眾等多方的切身利益,因此,責(zé)任人的認定將會成為土壤污染防治法工作中的一個焦點,主要存在以下幾方面的困難和挑戰(zhàn):
一是土壤污染具有累積性、隱蔽性和滯后性的特點,如何用新辦法解決過去的老問題,面臨巨大挑戰(zhàn)。
《土壤污染防治法》生效后的土壤污染問題大多是長期累積形成的,而過去缺失專門的法律規(guī)定,責(zé)任不明晰、措施不具體、監(jiān)管執(zhí)法不足,因此,新的法律對于歷史“舊賬”如何算,是一個棘手的問題。如果對大量歷史遺留土壤污染責(zé)任不予認定,那與立法目的背道而馳,也枉顧了人民群眾的環(huán)境權(quán)益;如果“翻舊賬”,相關(guān)法律依據(jù)如何確定,污染責(zé)任人又承擔(dān)何種責(zé)任?
二是土壤污染責(zé)任涉及高昂的費用,可能給當(dāng)事人帶來巨大的經(jīng)濟負擔(dān),也可能增加執(zhí)法過程中的困難和尋租風(fēng)險。
根據(jù)《土壤污染防治法》第四十五條的規(guī)定,一旦被認定為責(zé)任人,則需要承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù),這對當(dāng)事人而言,直接影響其切身利益。另一方面,對于負有責(zé)任人認定職責(zé)的行政機關(guān)而言,同樣由于涉及巨大的利益,在責(zé)任人認定過程中,也面臨如何公正執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、定分止?fàn)幍碾y題,同時,還不可避免會面臨尋租風(fēng)險。
三是大量土壤污染事件的污染來源多,污染周期長,污染成因復(fù)雜,責(zé)任人認定和責(zé)任分配難度大。
首先,對于未知來源、多個潛在來源等復(fù)雜情形,如何綜合運用多種技術(shù)手段,科學(xué)查找污染責(zé)任人,結(jié)合因果關(guān)系判定規(guī)則,認定責(zé)任人比較困難;另外,出現(xiàn)多個不同時間或不同空間的當(dāng)事人的情況時,如何區(qū)分多個責(zé)任人的責(zé)任份額,技術(shù)復(fù)雜。
一是土壤污染責(zé)任的“舊賬”認定。《土壤污染防治法》出臺前,雖然沒有專門的土壤環(huán)境保護或污染防治的專項法律,但是作為生態(tài)環(huán)境的要素之一,《環(huán)境保護法》和相關(guān)土地管理類法律中均有土壤保護和污染防治的要求,也都明確了“污染擔(dān)責(zé)”的原則。另外,從權(quán)威部門的解讀來看,土壤污染是一種狀態(tài),只要污染狀態(tài)存在,不論污染的形成是否是違法排污造成的,土壤污染責(zé)任人均承擔(dān)相關(guān)義務(wù)。這也體現(xiàn)了立法的價值取向和初衷。因此,兩個《辦法》對造成土壤污染的歷史“舊賬”,也需要依法認定責(zé)任。
二是責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。依據(jù)《土壤污染防治法》規(guī)定,土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)依據(jù)土壤污染風(fēng)險評估報告的要求,結(jié)合土地的規(guī)劃用途,采取風(fēng)險管控措施或?qū)嵤┬迯?fù)。該法律規(guī)定更多體現(xiàn)的是強調(diào)管理目標和執(zhí)行效率的行政管理要求,與強調(diào)全面保護的生態(tài)環(huán)境損害賠償或公益訴訟的修復(fù)責(zé)任不同。因此,土壤修復(fù)的行政責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任還需要進行緊密的工作銜接,達到全面保護土壤生態(tài)環(huán)境的目標。開展土壤污染責(zé)任人認定的部門可以將案件線索和相關(guān)證明材料告知開展生態(tài)環(huán)境損害索賠的部門,由生態(tài)環(huán)境損害索賠部門就土壤污染應(yīng)承擔(dān)的恢復(fù)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能、賠償期間損失等開展賠償工作。
三是土壤污染責(zé)任人認定的啟動。兩個《辦法》對于提起認定的規(guī)定有所不同。建設(shè)用地的認定辦法規(guī)定,土壤污染風(fēng)險評估后,需要采取風(fēng)險管控措施或者實施修復(fù)的,建設(shè)用地使用權(quán)人和可能造成土壤污染的責(zé)任人可以提出認定申請。同時,在沒有人提出申請的情況下,行政機關(guān)可以根據(jù)實際,依職權(quán)主動開展認定。
對于農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認定,考慮到農(nóng)用地污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、分類管理等工作都由政府部門主導(dǎo),因此,依職權(quán)啟動是比較可行的方式。另外,在農(nóng)用地發(fā)生土壤污染的情況下,對農(nóng)民反映強烈的突出問題,應(yīng)當(dāng)有重點地開展認定工作。
四是依靠專業(yè)機構(gòu)開展土壤污染責(zé)任人調(diào)查。由于土壤污染責(zé)任人認定涉及到污染源識別、污染責(zé)任人調(diào)查、因果關(guān)系判定、多個責(zé)任人的貢獻度分析等多個技術(shù)環(huán)節(jié),涉及到土壤、水文地質(zhì)、化工、統(tǒng)計、法律等不同專業(yè)領(lǐng)域,兩個《辦法》規(guī)定行政機關(guān)可以指定或者委托調(diào)查機構(gòu)啟動調(diào)查工作,并明確了調(diào)查機構(gòu)的要求,即應(yīng)當(dāng)具備土壤污染責(zé)任人認定所需要的專業(yè)技術(shù)能力。
由于土壤污染責(zé)任人調(diào)查認定與環(huán)境損害鑒定評估中的因果關(guān)系判定在工作內(nèi)容和方法上具有高度一致性,且生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)作為環(huán)境損害鑒定評估的主力軍,在實踐中積累了豐富的經(jīng)驗,因此,建設(shè)用地的責(zé)任人認定辦法提出“鼓勵生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)作為調(diào)查機構(gòu)”,確保土壤污染責(zé)任人調(diào)查的科學(xué)性、精準性和規(guī)范性。
五是多個責(zé)任人的責(zé)任分擔(dān)。涉及多個土壤污染責(zé)任人的,兩個《辦法》充分考慮到了責(zé)任份額區(qū)分的難度,參考了有關(guān)國家的經(jīng)驗辦法,分別設(shè)計了根據(jù)各責(zé)任人的污染程度確定責(zé)任份額,鼓勵多個當(dāng)事人協(xié)商確定責(zé)任份額,或者在無法確定貢獻度、協(xié)商不成的情況下平均分擔(dān)責(zé)任等方式來解決責(zé)任分擔(dān)的問題。
六是減少認定糾紛的制度設(shè)計。責(zé)任人的認定涉及當(dāng)事人的切身利益,為了確保公平、公正和科學(xué)的開展認定工作,減少責(zé)任糾紛,兩個《辦法》分別根據(jù)各自情況,設(shè)計了要求相關(guān)單位或個人在取得土地使用權(quán)之前了解土壤污染狀況,涉及土壤污染的責(zé)任人協(xié)助土地使用權(quán)人開展污染狀況調(diào)查,鼓勵當(dāng)事人達成責(zé)任分擔(dān)協(xié)議,鼓勵和支持當(dāng)事人自愿實施風(fēng)險管控和修復(fù),確保當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利等制度,盡可能減少爭議。
兩個《辦法》的出臺,是執(zhí)行《土壤污染防治法》規(guī)定,開展土壤污染精細化執(zhí)法的操作指南,對推動土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù),改善土壤生態(tài)環(huán)境具有重要的意義,也是全面落實習(xí)近平總書記“讓老百姓吃得放心、住的安心”要求的一項具體舉措。同時,土壤污染責(zé)任人認定在我國還是新鮮事物,責(zé)任人認定規(guī)則的合理性和可操作性還需要在實踐中進一步探索和檢驗。