化工園區(qū)安全管理探討之二——美國的安全監(jiān)管方式
過程安全管理在美國始于1984年的印度博帕爾事故。雖然事故不發(fā)生在美國，但聯(lián)碳公司畢竟是美國公司。而且，作為當(dāng)時(shí)世界上規(guī)模僅次于巴斯夫的化工帝國也因此轟然崩塌，令人噓唏。事故發(fā)生后，美國很快通過了《清潔空氣法案》。別被這個(gè)名字誤導(dǎo)，這個(gè)法案基本上澄清了以下三件事：
1. 美國OSHA負(fù)責(zé)管理好企業(yè)，防止發(fā)生重大事故；
2. 環(huán)保署負(fù)責(zé)管理好事故，不要影響到工廠外部；
3. 成立一個(gè)獨(dú)立調(diào)查組CSB（Chemical Safety and Hazard Investigation Board化工安全與危害調(diào)查委員會(huì)）負(fù)責(zé)監(jiān)督OSHA和環(huán)保署更好地運(yùn)行。
這三條是美國標(biāo)準(zhǔn)的國會(huì)法案模板，管理要求加審核員模式。
博帕爾事故后，OSHA于1990年通過了29 CFR 1910 119（高?；て髽I(yè)過程安全管理規(guī)定）,簡稱PSM?，F(xiàn)在為人熟知的過程安全14個(gè)模塊由此產(chǎn)生。環(huán)保署（EPA）緊隨其后，通過了40 CFR 68（環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃），簡稱RMP，同樣引用了14個(gè)管理模塊的要求，解決了監(jiān)管部門的分工問題，即OSHA主廠內(nèi)，EPA主廠外，應(yīng)用同一個(gè)體系。
PSM 14個(gè)模塊
OSHA的過程安全14個(gè)模塊，很好地描述了工廠控制過程風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)方面，也盡可能地列出了相對詳細(xì)的管理要求。
但是，仔細(xì)研究OSHA的規(guī)定，會(huì)有以下三大不足：
執(zhí)行難
具體體現(xiàn)在對PSM的執(zhí)行和考核沒有要求，同時(shí)14個(gè)模塊相對獨(dú)立，沒有描述模塊之間的關(guān)聯(lián)性，不能形成完整的管理系統(tǒng)。
這里不得不講一下OSHA的背景，OSHA（美國職業(yè)安全與健康管理局）隸屬美國勞工部，是為了工人爭取利益的部門，一直以來制定的法規(guī)都是以執(zhí)法容易為主，比如它會(huì)詳細(xì)規(guī)定“爬梯每一步間距”這樣的細(xì)節(jié)。OSHA以往的條例主要以這種規(guī)定明確、執(zhí)法方便、對與錯(cuò)一目了然的條例為主。而PSM并不是這樣一個(gè)條例，說到底PSM需要涵蓋整個(gè)化工系統(tǒng)，適應(yīng)不同工藝，就沒有那么容易做到一目了然了。
現(xiàn)實(shí)結(jié)果也是如此，OSHA的14個(gè)模塊從工廠管理的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，確實(shí)描述了如何管好化工生產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。在建立初期，14個(gè)模塊對美國的過程安全發(fā)展提供了清晰的方向和指導(dǎo)，但實(shí)際推行卻比較緩慢，企業(yè)推行都是分模塊進(jìn)行的，并沒有把過程安全形成管理體系。
管理體系的推行需要一個(gè)類似管理指南的文件來指導(dǎo)企業(yè)，可偏偏OSHA習(xí)慣了寫執(zhí)法條例，把指南寫成執(zhí)法條例，留給企業(yè)的是，不知道如何做才能滿足要求。
執(zhí)法檢查難
即便OSHA已經(jīng)盡量把14個(gè)模塊寫得容易執(zhí)法，但是畢竟PSM不是“爬梯間距”那么簡單。全美的OSHA檢查員中間可以審查PSM的不到百分之一，培訓(xùn)班開了一期又一期，PSM的審核人員依舊急缺。究其原因，與PSM理應(yīng)是一個(gè)管理體系有直接的關(guān)系。原來的OSHA執(zhí)法人員習(xí)慣了非此即彼、黑白分明的判斷，如今讓他們來審核一個(gè)體系，尤其拿到的不是清晰的判例，判斷起來當(dāng)然困難。
彈性不足
OSHA在PSM適用性上有一個(gè)化學(xué)品量的閾值，超過該閾值需要執(zhí)行OSHA,否則就不用。問題出在，一旦超過該閾值，不論大小，嚴(yán)重程度都需要嚴(yán)格按照OSHA執(zhí)行，不需要增加，也不能減少，使其在實(shí)際執(zhí)行中缺少了彈性。
在接連發(fā)生了2005年德州BP爆炸案、2010年墨西哥灣漏油、2013年德州硝酸銨爆炸等事故后，美國過程安全管理的執(zhí)行發(fā)生了轉(zhuǎn)向。尤其是2005年的德州BP爆炸案后，算是美國PSM管理的一次轉(zhuǎn)折。事故調(diào)查的結(jié)果顯示了領(lǐng)導(dǎo)力不足、文化缺陷的問題，也顯示出模塊間聯(lián)系的問題。
這次事故之后，美國OSHA提出了對與PSM相關(guān)企業(yè)執(zhí)行情況的NEP（National Emphasis Program），即國家專項(xiàng)檢查計(jì)劃。從2007年開始針對煉油企業(yè)，之后2010年開始針對化工企業(yè)。NEP計(jì)劃其實(shí)是一個(gè)以審核推行PSM管理的計(jì)劃。幾個(gè)特點(diǎn)如下：
NEP審核的是管理體系和最佳實(shí)踐，并非設(shè)計(jì)要求檢查。
NEP的審核員與OSHA審核員并不相同，一般是一個(gè)由資深專家（level 1 auditor）帶隊(duì)的小組，且這些審核員清晰地了解PSM管理要求。
最終的發(fā)現(xiàn)項(xiàng)（罰單）主要與管理體系有關(guān)。
（下圖是一個(gè)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)和PSM模塊相關(guān)分類）
近10年來，OSHA推廣過程安全的主要手段其實(shí)是：利用PSM專業(yè)體系審核推動(dòng)PSM執(zhí)行。
同時(shí)，2005年BP德州煉油廠爆炸促成了美國企業(yè)開始自發(fā)地思考如何把這些分割的模塊連接起來。CCPS的基于風(fēng)險(xiǎn)的過程安全體系應(yīng)運(yùn)而生。CCPS通過企業(yè)合作，發(fā)布了數(shù)以百計(jì)的詳細(xì)的管理和技術(shù)指南，完整描述了各個(gè)模塊應(yīng)該是什么樣的管理，現(xiàn)存的最佳實(shí)踐是什么。這些指南使得PSM的執(zhí)行變得有了指導(dǎo)，而不僅僅是停留在法規(guī)層面；同時(shí)，CCPS推出了基于風(fēng)險(xiǎn)大小確定管理（RBPS）的理念，也使得PSM體系可以適應(yīng)于所有工藝。
值得一提的是，CCPS是行業(yè)組織，從行業(yè)角度提出的CCPS PSM指南，正在逐步被OSHA所吸收，變成NEP審核中被檢查的條目。
以上就是美國PSM管理的基本現(xiàn)狀?？梢钥吹?，OSHA的14個(gè)模塊解決了那些要管的問題，但是在早期本身執(zhí)行起來推動(dòng)力不足；現(xiàn)階段美國OSHA主要依靠NEP PSM體系審核來推動(dòng)。同時(shí)，CCPS作為一個(gè)行業(yè)組織，提供了大量的細(xì)節(jié)和可操作的指南，這給了企業(yè)拉一把的力量。這一推一拉之間正在穩(wěn)步推動(dòng)企業(yè)PSM的發(fā)展。
中國的《化工企業(yè)工藝安全管理實(shí)施導(dǎo)則》（AQ/T3034-2010）基本上就是依照OSHA 14模塊翻譯過來的，后被《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)化工過程安全管理的指導(dǎo)意見》（安監(jiān)總管三[2013]88號）引用，變成了強(qiáng)制執(zhí)行。但是，導(dǎo)則去掉了兩個(gè)管理模塊，更重要的是刪除了“適用范圍”。在OSHA PSM中規(guī)定了對于不同化學(xué)品，當(dāng)使用量超過一定量以后，這個(gè)工藝才適用于PSM法規(guī)。以及在RMP中，基于事故后果模擬將企業(yè)分為三級進(jìn)行管理，這樣的分級管理考慮都在引入過程中被刪除了。而這些刪除恰恰導(dǎo)致了第一篇文章中提到的管理邊界問題。
總結(jié)：美國現(xiàn)在采用的是以管理體系審核為推動(dòng)力、以CCPS行業(yè)協(xié)會(huì)提供管理指南的方式推進(jìn)過程安全管理，這種推動(dòng)方法多少是OSHA以檢查為主要執(zhí)行手段的延續(xù)，至今美國還在為沒有足夠的體系審核人員而頭疼。