一、應(yīng)急管理體系建設(shè)的出發(fā)點

生存和發(fā)展是貫穿個體生命過程的永恒主題，基于此，以為人民服務(wù)為宗旨的人民政府，其所服務(wù)的內(nèi)容也是圍繞這兩個主題的。這一點從部門機構(gòu)的設(shè)置中可以得到印證。如軍隊、公安主要是為保障公民生命財產(chǎn)安全，即“生存”；發(fā)改委、教育局則主要聚焦“發(fā)展”。當然，生存和發(fā)展并非完全割裂，生存是發(fā)展的前提，發(fā)展是為了更好的生存，但從政府部門職責(zé)的角度出發(fā)，其必然是有所偏重的。

因此，作為整合了應(yīng)對地震、臺風(fēng)、森林草原火災(zāi)等“天災(zāi)”和生產(chǎn)安全事故“人禍”等職責(zé)的應(yīng)急管理體系，其組建的出發(fā)點是服務(wù)于“生存”這一主題便是毋庸置疑的。何謂“應(yīng)急”，應(yīng)人命關(guān)天之急實為應(yīng)急。

那么，這個基本判斷從何而來？

簡而言之，這是因為在應(yīng)急管理這個大盤中，生產(chǎn)安全事故造成的死亡人數(shù)遠遠大于自然災(zāi)害。

雖然生命是不能比較的，但工作總是有重點的。既然應(yīng)急管理體系是圍繞“生存”這一主題的，那么在此體系中，對民眾生命財產(chǎn)安全造成更為突出傷害的“事故”理應(yīng)作為主要矛盾來抓。

“應(yīng)急管理”，僅從字面理解可知，災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急處置、救援、物資調(diào)配、防止災(zāi)害擴大等是整個應(yīng)急管理工作的重要內(nèi)容。但實際上，災(zāi)害預(yù)警、即“防患于未然”的預(yù)防性工作同樣應(yīng)當投入大量精力。與此同時，需要特別指出的是，自然災(zāi)害的預(yù)防與事故的預(yù)防是極為不同的，這也導(dǎo)致了安全生產(chǎn)在應(yīng)急管理體系中的特殊性。具體分析如下：

1.原因?qū)Ρ取?/span>天災(zāi)之所以稱之為天災(zāi)，是因為災(zāi)害的產(chǎn)生不是人為造成的（雖然核彈爆炸可能引起地震、或是人類活動導(dǎo)致全球氣候異常、臺風(fēng)頻繁，但人類目前尚無技術(shù)手段制造單個的、破壞力強的自然災(zāi)害）。

但事故就不同了，事故的發(fā)生主要是人為原因（人的不安全行為）。筆者在各地應(yīng)急管理部門的官網(wǎng)上隨機查閱了20起一般事故調(diào)查報告，發(fā)現(xiàn)“從業(yè)人員xx安全意識淡薄，違章作業(yè)······”作為直接原因的。

2.內(nèi)容對比。天災(zāi)預(yù)防性工作主要是通過技術(shù)手段實現(xiàn)預(yù)警和監(jiān)測，如衛(wèi)星云圖之于臺風(fēng)、地震波之于地震、降雨量之于洪水。衛(wèi)星云圖、地震波、降水量等自然因素是客觀的、量化的、可預(yù)判的，是能借助技術(shù)手段實現(xiàn)“測量”與“預(yù)警”的，這也決定了在天災(zāi)預(yù)防中，幾乎可以不用考慮“人”這個因素。

而在事故預(yù)防工作中，“人”這個因素必須給予極大的關(guān)注，與自然災(zāi)害因素的可量化監(jiān)測相比，通過技術(shù)手段實現(xiàn)對人的行為監(jiān)測、預(yù)判，難度太大。因此事故預(yù)防更多強調(diào)的是通過管理來規(guī)范人的行為，如制定安全規(guī)章制度、對從業(yè)人員培訓(xùn)教育等。某種程度上看，正是因為人的行為的不可預(yù)判，所以安全生產(chǎn)管理的思路大致可以分為三種：

一是減少生產(chǎn)經(jīng)營過程中人的不安全行為。換言之，就是讓員工少犯錯。人們一般通過安全教育培訓(xùn)、安全獎勵機制、違章懲罰制度，即“教、獎、罰”三種方式來實現(xiàn)員工少犯錯的目標（更偏重罰、教）。需要注意的是，人們似乎過于相信安全教育培訓(xùn)的效用，普遍認為員工安全意識淡薄、違章作業(yè)是因為安全教育培訓(xùn)不到位造成的。那么，假如某企業(yè)完全按照《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》的要求組織開展教育培訓(xùn)，就能避免員工的違章作業(yè)么？事實上，安全教育培訓(xùn)對員工的行為作用是存在邊際遞減效應(yīng)的。越是新員工、新崗位、新設(shè)備，安全教育培訓(xùn)的作用就越大。隨著時間推移，一些老員工則往往產(chǎn)生驕傲麻痹思想，對培訓(xùn)不上心，認為自己比培訓(xùn)老師懂得更多，對教育不上心，認為年年講、月月講，自己干了這么多年也沒出過事，從而對教育培訓(xùn)產(chǎn)生抵觸心理。因此，教育培訓(xùn)是一定要做的，但如何做才能更大的發(fā)揮其作用，才是真正需要花費精力去思考解決的。

二是減少生產(chǎn)經(jīng)營過程中人的數(shù)量。如實現(xiàn)無人化車間。事故最重要的還是為了防止人員傷亡，“千金散盡還復(fù)來”，但人沒了就再也回不來了。既然人難免犯錯，人命又如此寶貴，那么通過技術(shù)手段、用機器代替人，在客觀上就能降低事故傷害。如果隨著科技進步，某一天所有的生產(chǎn)經(jīng)營過程實現(xiàn)了自動化機械化，那安全生產(chǎn)的本質(zhì)意義也要隨之變化了。

三是即使出現(xiàn)人的不安全行為，相關(guān)防護設(shè)施設(shè)備能夠避免發(fā)生人員死亡的結(jié)果。這一點主要還是通過技術(shù)手段為員工提供安全保障。

3.結(jié)果對比。天災(zāi)的預(yù)防性工作的結(jié)果是通過對災(zāi)害因素的實時監(jiān)測，預(yù)判災(zāi)害發(fā)生的等級、可能影響的區(qū)域、提前發(fā)布預(yù)警信息，啟動應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)救援物資與救援力量，轉(zhuǎn)移人員財產(chǎn)（即人們對應(yīng)急管理的一般性理解工作）。防臺抗臺便是一個很好的例子，而且已經(jīng)相當成熟，從臺風(fēng)的生成、運行軌跡、到登陸的地點，可能帶來的降水量等，可以說人的動作都已經(jīng)做在前面了，人們看到的往往是一副眾志成城，保衛(wèi)家園，嚴陣以待臺風(fēng)來臨的畫面。但再精確的預(yù)警都不能消滅臺風(fēng)本身，也就是說，天災(zāi)的預(yù)防性工作并不能消滅天災(zāi)本身，只是通過預(yù)警、預(yù)判而引發(fā)一系列的應(yīng)急應(yīng)對工作。

天災(zāi)的威力是巨大的，即使已經(jīng)做了充足的應(yīng)對工作，人員和財產(chǎn)的損失有時是難以避免的。對人員、財產(chǎn)的損失，民眾的心理上是可以接受的，（除非存在應(yīng)作為而不作為或慢作為的情況）。追責(zé)問責(zé)是追不了問不了老天爺?shù)?。同時，應(yīng)對天災(zāi)的過程總是伴隨著大量的媒體鏡頭，能夠得到廣大群眾的關(guān)注。如抗擊臺風(fēng)的過程，無論是其來臨前的衛(wèi)星云圖，還是臺風(fēng)過境時的狂風(fēng)暴雨，無論是災(zāi)區(qū)群眾還是災(zāi)區(qū)外群眾，都能通過各種媒介看到人們?nèi)f眾一心，保衛(wèi)家園的報道，從中涌現(xiàn)出的勇于犧牲奉獻的英雄事跡也讓無數(shù)人為之動容。

但事故就不同了。在人們的普遍觀念里，事故的預(yù)防性工作的結(jié)果就應(yīng)當是消滅事故本身，即實現(xiàn)“零事故”。即使事故發(fā)生后，應(yīng)急處置多么及時、到位，比如原本可能死10個，但應(yīng)急及時，只死了3個，但依舊是一起較大事故，依舊有人員傷亡，依舊有人要被問責(zé)。也就是說，即使做了大量的事故預(yù)防性工作，只要有事故發(fā)生，似乎就可以抹殺之前的一切工作。同時，事故預(yù)防性工作與天災(zāi)預(yù)防性工作的“曝光率”相比，可謂“默默無聞”。無論是政府負有安全監(jiān)管職責(zé)的部門還是企業(yè)的安全生產(chǎn)管理部門，其事故預(yù)防性工作一般是不為群眾所知所見的，而一旦為群眾所見大概率是因為發(fā)生事故，發(fā)生了看得見的硝煙和血淚，接著相關(guān)安全從業(yè)人員就可能面臨問責(zé)。“焦頭爛額為上客”是應(yīng)該的，“曲突徙薪無人知”卻是不應(yīng)該的。

那么，在事故防范工作中，應(yīng)急重要嗎？重要，但并不是最重要的，消滅事故才是最重要的。由此引申到應(yīng)急管理體系建設(shè)中的安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)是應(yīng)急管理的基本面基本盤，但應(yīng)急管理并不是安全生產(chǎn)的基本面基本盤。

安全生產(chǎn)中的應(yīng)急管理并不是為了消滅事故而是為了應(yīng)對事故，應(yīng)對事故固然重要，但安全生產(chǎn)的目的并不在于此，從行業(yè)準入到建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，從組織安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)到排查治理事故隱患，應(yīng)急管理是貫穿和融入于安全生產(chǎn)工作全過程的，同時也是相對獨立的一個方面，雖然它非常重要，但其并不是安全生產(chǎn)的基本面。以?；鹿蕿槔?，一旦發(fā)生事故，人員的損失在爆炸聲中已經(jīng)發(fā)生了，快速科學(xué)的應(yīng)急救援可以在最大程度上減少事故在損失。但那一刻失去生命的人再也救不回來了。安全生產(chǎn)就是要避免那一聲爆炸，為了避免那一聲爆炸要做的工作才是安全生產(chǎn)的基本面基本盤。

從生存和發(fā)展的角度看，應(yīng)急管理體系主要是圍繞生存這一主題的，而同樣圍繞該主題的還有軍隊、公安、武警等單位，也就是說，應(yīng)急管理體系涉及的生存的范圍是有限的。如恐怖襲擊也屬于突發(fā)事件，也涉及到應(yīng)急處置，但該應(yīng)急并不屬于目前我們所指的應(yīng)急管理體系。我們所要建設(shè)的應(yīng)急管理體系為了防范化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

應(yīng)急管理體系中的“災(zāi)”分天災(zāi)和人禍（生產(chǎn)安全事故），人禍甚于天災(zāi)，故對于事故的防范（即安全生產(chǎn)）應(yīng)作為主要矛盾來抓，而安全生產(chǎn)中，人的不安全行為類事故隱患是導(dǎo)致事故發(fā)生的主要原因，故減少人的不安全行為應(yīng)作為矛盾的主要方面來抓。

因此，在應(yīng)急管理體系建設(shè)中，既要有全局視野、系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)天災(zāi)、事故、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，也要有重點思維，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，突出事故預(yù)防的重要性；既要看到防范天災(zāi)和事故涉及的預(yù)防工作的普遍性，防患于未然，也要看到事故預(yù)防工作的特殊性（以結(jié)果為導(dǎo)向、“默默無聞”），完善工作成效考核評估機制、理順追責(zé)思路，為安全生產(chǎn)工作者搖旗吶喊、加油鼓勁。