新修訂的《安全生產(chǎn)法》即將施行，文化和旅游行政部門在安全監(jiān)管中，除了適用本行業(yè)本領(lǐng)域的法律法規(guī)外，是否還要適用《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定、如何適用《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，對文化和旅游單位和經(jīng)營主體實(shí)施行政監(jiān)管，是文化和旅游行政部門，尤其是執(zhí)法人員較為關(guān)心的話題。文化和旅游行政部門應(yīng)當(dāng)如何理解《安全生產(chǎn)法》與本行業(yè)本領(lǐng)域的法律法規(guī)有關(guān)安全管理規(guī)定的關(guān)系、如何闡明觀點(diǎn)并說服政府和相關(guān)部門聽取本部門的意見，是文化和旅游行政部門必須面對和解決的問題。為了便于閱讀，本文圍繞管行業(yè)必須管安全等幾個(gè)話題，分別進(jìn)行有針對性的分析和闡述，供執(zhí)法人員參考。

自2015年以來，管行業(yè)必須管安全就成了一些政府和部門要求文化和旅游行政部門監(jiān)管本行業(yè)本領(lǐng)域安全的依據(jù)，進(jìn)而要求文化和旅游行政部門按照《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，對違反安全生產(chǎn)規(guī)定的單位和經(jīng)營主體實(shí)施行政處罰。新修訂的《安全生產(chǎn)法》施行后，類似的要求只會更為迫切、更為強(qiáng)烈，文化和旅游行政部門必須思考什么是行業(yè)、如何管行業(yè)以及厘清與管行業(yè)必須管安全密切相關(guān)的幾組概念。

所謂安全監(jiān)管主體，就是獲得對安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管資質(zhì)的主體。首先，《安全生產(chǎn)法》第十條第三款規(guī)定，應(yīng)急管理部門和對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理的部門，統(tǒng)稱負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。

根據(jù)此法條的規(guī)定，文化和旅游行政部門可以稱之為本行業(yè)本領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，有權(quán)對文化和旅游領(lǐng)域的安全生產(chǎn)實(shí)施行政監(jiān)管，也就是負(fù)責(zé)對文化和旅游領(lǐng)域的安全實(shí)施監(jiān)管的管理部門。換句話說，一些觀點(diǎn)認(rèn)為，文化和旅游行政部門無權(quán)對本行業(yè)本領(lǐng)域安全生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的觀點(diǎn)，存在認(rèn)識上的誤差。

其次，《安全生產(chǎn)法》第三條第三款規(guī)定，安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制。

早在2015年，國務(wù)院安委會對各部委的安全職責(zé)分工中首次完整地提出了“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求。通過法律的修訂，該安全管理政策性的要求轉(zhuǎn)化為法律，管行業(yè)必須管安全等要求就成為行政部門的法定義務(wù)，文化和旅游行政部門自然必須履行對本行業(yè)本領(lǐng)域安全的監(jiān)管義務(wù)。

一些政府和部門認(rèn)為，只要和個(gè)人休閑娛樂相關(guān)的領(lǐng)域，都應(yīng)當(dāng)屬于文化領(lǐng)域，因此，在他們看來，除了互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)、娛樂場所之外，按摩、洗腳、酒吧、棋牌室等都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為文化領(lǐng)域，要求文化和旅游行政部門對這些領(lǐng)域的安全管理負(fù)責(zé)；和游客和消費(fèi)者相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域，諸如餐飲、住宿、交通、游覽、休閑、度假等，都視為旅游領(lǐng)域，也都要求文化和旅游行政部門對與旅游相關(guān)的服務(wù)設(shè)施設(shè)備安全、食品安全、索道安全、電梯安全、消防安全、涉旅交通安全實(shí)施監(jiān)管?？傊?，在很多人看來，這就是他們所稱的管行業(yè)必須管安全，只要是文化和旅游行業(yè)內(nèi)的一切，都屬于文化和旅游行政部門監(jiān)管，而不是從法律授權(quán)、職責(zé)分工中作任何區(qū)別。這實(shí)際上是對管行業(yè)必須管安全規(guī)定的最大誤讀。

1.管行業(yè)與一些社會大眾的理解

一些政府和部門認(rèn)為，只要和個(gè)人休閑娛樂相關(guān)的領(lǐng)域，都應(yīng)當(dāng)屬于文化領(lǐng)域，因此，在他們看來，除了互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)、娛樂場所之外，按摩、洗腳、酒吧、棋牌室等都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為文化領(lǐng)域，要求文化和旅游行政部門對這些領(lǐng)域的安全管理負(fù)責(zé)；和游客和消費(fèi)者相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域，諸如餐飲、住宿、交通、游覽、休閑、度假等，都視為旅游領(lǐng)域，也都要求文化和旅游行政部門對與旅游相關(guān)的服務(wù)設(shè)施設(shè)備安全、食品安全、索道安全、電梯安全、消防安全、涉旅交通安全實(shí)施監(jiān)管。總之，在很多人看來，這就是他們所稱的管行業(yè)必須管安全，只要是文化和旅游行業(yè)內(nèi)的一切，都屬于文化和旅游行政部門監(jiān)管，而不是從法律授權(quán)、職責(zé)分工中作任何區(qū)別。這實(shí)際上是對管行業(yè)必須管安全規(guī)定的誤讀。

2.管行業(yè)是否意味著行業(yè)全管

回答是否定的。所謂的行業(yè)具有橫向和縱向關(guān)系相互交融的特點(diǎn)，文化和旅游領(lǐng)域的行業(yè)更是如此。以飯店為例，飯店就是一個(gè)小綜合體，涵蓋住宿、餐飲、娛樂、健身等一系列環(huán)節(jié)和服務(wù)，在絕大多數(shù)人眼里，飯店顯然屬于旅游行業(yè)，如果管行業(yè)就必須行業(yè)全管，就意味著飯店空間范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)必須由文化和旅游行政部門監(jiān)管，包括對于飯店的電梯、鍋爐、環(huán)保、食品、消防及服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，且不說住宿業(yè)的主管部門為商務(wù)部門，就事論事，上述這些硬件和軟件的安裝、運(yùn)營、維保均有許可部門，僅僅因?yàn)楣苄袠I(yè)必須管安全的規(guī)定，就要讓文化和旅游行政部門統(tǒng)管飯店的所有安全，既不科學(xué)，也缺乏法律支撐。稍作思考就會明白，這種思維的局限性不言而喻。

網(wǎng)吧納入文化和旅游行業(yè)當(dāng)然不是問題，文化和旅游行政部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)對依法設(shè)立的互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所經(jīng)營單位經(jīng)營活動的監(jiān)督管理，但并不能對發(fā)生在網(wǎng)吧中的所有行為實(shí)施監(jiān)管，如網(wǎng)吧無證出售食品、食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)、上網(wǎng)人員在網(wǎng)吧吸煙等，法律已經(jīng)授權(quán)相關(guān)部門實(shí)施監(jiān)管，而沒有授權(quán)文化和旅游行政部門對此實(shí)施監(jiān)管。顯然，不能只是因?yàn)椤栋踩a(chǎn)法》中有管行業(yè)必須管安全的規(guī)定，就要求文化和旅游行政部門以管行業(yè)為由，對網(wǎng)吧的所有經(jīng)營行為和管理行為實(shí)施行政監(jiān)管。

即使是文化和旅游行政部門授權(quán)許可的行業(yè)和領(lǐng)域，滿足了既是行業(yè)又是許可的雙重條件，對于安全的監(jiān)管也并非只能由文化和旅游行政部門一家包攬。比如網(wǎng)吧、娛樂場所、旅行社，雖然文化和旅游行政部門為這些經(jīng)營主體頒發(fā)過業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，文化和旅游行政部門只是對這些經(jīng)營主體的日常經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)管，網(wǎng)吧內(nèi)、KTV內(nèi)、旅行社經(jīng)營場所的消防安全仍然由消防救援部門監(jiān)管。

因此，即使在文化和旅游行業(yè)內(nèi)，也并不意味著所有的問題都必須由文化和旅游行政部門監(jiān)管，行業(yè)內(nèi)的安全監(jiān)管更是如此，如何正確理解管行業(yè)就是行業(yè)全管的內(nèi)涵至關(guān)重要。

3.管行業(yè)與經(jīng)營主體所處地理位置的關(guān)系

現(xiàn)在仍然有一種奇怪的觀點(diǎn)，就是以經(jīng)營主體所處的地理位置來區(qū)分監(jiān)管主體，比如經(jīng)營主體處在社會公共區(qū)域，包括安全在內(nèi)的監(jiān)管由許可部門實(shí)施，而經(jīng)營主體處某個(gè)行業(yè)的空間范圍內(nèi)，有人就無條件地要求所在行業(yè)的行政部門對經(jīng)營主體實(shí)施全方位的監(jiān)管。比如肯德基在市中心，食品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對其實(shí)施監(jiān)管不存在任何異議，當(dāng)肯德基地處旅游景區(qū)內(nèi)，僅僅因?yàn)榭系禄牡乩砦恢冒l(fā)生了變化，似乎食品衛(wèi)生的監(jiān)管權(quán)就消失了，從而就由文化和旅游行政部門對肯德基的食品衛(wèi)生實(shí)施監(jiān)管？同樣，藥店開在市中心，由藥品行政部門監(jiān)管，在開景區(qū)內(nèi)開始了藥店，就應(yīng)當(dāng)由文化和旅游行政部門監(jiān)管？這樣的邏輯的荒謬性不言自明。

其實(shí)，對于經(jīng)營主體的監(jiān)管，還是要看法律授權(quán)，而不是看經(jīng)營主體所處的地理位置和是否屬于某個(gè)行業(yè)。不能僅僅因?yàn)榉?wù)項(xiàng)目或者設(shè)施在Ａ級景區(qū)，就要求文化和旅游行政部門對A級景區(qū)所有項(xiàng)目和設(shè)施實(shí)施監(jiān)管，不能以服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)位于文化和旅游特定位置，就想當(dāng)然地認(rèn)為這些服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)設(shè)施就由文化和旅游行政部門監(jiān)管。

4.管行業(yè)與許可監(jiān)管的關(guān)系

行政許可是法律對于經(jīng)營主體進(jìn)入市場設(shè)定的條件和門檻，許可部門也由法律授權(quán)和設(shè)定，當(dāng)一個(gè)行政部門獲得了某項(xiàng)許可授權(quán)，就意味著許可部門不僅具有法律授權(quán)，而且還具備了與許可事項(xiàng)相匹配的專業(yè)知識和技能，能夠?qū)υS可事項(xiàng)作出專業(yè)判斷和針對性的監(jiān)管，當(dāng)然也獲得了對經(jīng)營主體經(jīng)營行為安全監(jiān)管的資質(zhì)。因此，行政許可部門不能只對事項(xiàng)進(jìn)行許可，而將日常的監(jiān)管（包括安全監(jiān)管）義務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給第三人；更不能僅僅是因?yàn)榻?jīng)營主體歸口于某個(gè)行業(yè)，就要求某個(gè)行業(yè)的行政部門監(jiān)管代替自己實(shí)施監(jiān)管。相比之下，行業(yè)管理許可監(jiān)管是硬監(jiān)管，行業(yè)監(jiān)管是軟監(jiān)管，行業(yè)監(jiān)管可以作為許可監(jiān)管的補(bǔ)充和完善，但不能代替許可監(jiān)管，也不能將許可監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管混為一談，甚至是只談行業(yè)監(jiān)管，而忽視許可監(jiān)管。

幾年前自媒體曝光了一些高星級酒店和外國品牌酒店服務(wù)生清理客房衛(wèi)生的狀況后，行業(yè)監(jiān)管所能采取的監(jiān)管措施是：第一，按程序?qū)π羌夛埖暧枰蕴幚?，比如取消等級、降級或者警告等；第二，在行業(yè)內(nèi)予以通報(bào)。行業(yè)行政管理部門并沒有對酒店實(shí)施行政處罰，不是行業(yè)行政管理部門不想對酒店實(shí)施行政處罰，而是因?yàn)榉刹]有授權(quán)行業(yè)行政管理部門對酒店實(shí)施行政處罰。最終對于衛(wèi)生不符合標(biāo)準(zhǔn)酒店的行政處罰仍然是具有許可和處罰權(quán)限的行政部門。這個(gè)例子非常典型地再現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管和許可監(jiān)管的不同作用，更可以反映出兩者監(jiān)管的區(qū)別。

5.管行業(yè)與國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

社會上有不少人認(rèn)為，文化和旅游行政部門之所以要對景區(qū)、飯店的安全監(jiān)管，因?yàn)轱埖陿?biāo)準(zhǔn)和景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)是文化和旅游行政部門主導(dǎo)下出臺和實(shí)施的，文化和旅游行政部門就應(yīng)當(dāng)對景區(qū)和飯店實(shí)施全方位的監(jiān)管，甚至文化和旅游行政部門內(nèi)的一些人士也持同樣的觀點(diǎn)。的確，許可和標(biāo)準(zhǔn)均為社會事務(wù)的管理規(guī)范，但許可是法律規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)規(guī)范；許可具有強(qiáng)制性，任何人遵守法律規(guī)范都不得有例外，標(biāo)準(zhǔn)具有任意性（少數(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制性），只有自愿申請參加，經(jīng)過評定同意被授予等級后才受標(biāo)準(zhǔn)的約束。

在文化和旅游領(lǐng)域中，有不少國家和行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，以推薦性標(biāo)準(zhǔn)居多。這些標(biāo)準(zhǔn)更多的是服務(wù)規(guī)范，主要是對本行業(yè)本領(lǐng)域單位和經(jīng)營主體的服務(wù)行為和經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范。這些推薦性的標(biāo)準(zhǔn)必須要由當(dāng)事人自愿申報(bào)，經(jīng)過評定委員會的評定，才對當(dāng)事人有約束力，而不像法律一經(jīng)頒布施行，對社會具有普遍的約束力。以景區(qū)等級評定標(biāo)準(zhǔn)為例，景區(qū)根據(jù)自己的經(jīng)營需求，向景區(qū)等級評定委員會申請。如果Ａ級景區(qū)違反了評定標(biāo)準(zhǔn)，最為嚴(yán)重的后果就是被取消等級稱號，這樣的懲戒一般并不影響其正常經(jīng)營的開展。如果景區(qū)違反了法律規(guī)定，受到最為嚴(yán)厲的行政處罰，則是至少包括被吊銷營業(yè)執(zhí)照等相關(guān)的行政處罰。

6.管行業(yè)應(yīng)當(dāng)如何管安全

文化和旅游行政部門如何具體開展本行業(yè)本領(lǐng)域單位和經(jīng)營主體的安全監(jiān)管，可以按照是否對當(dāng)事人實(shí)施行政處罰為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為實(shí)體性監(jiān)管（或者稱之為許可監(jiān)管）和程序性監(jiān)管（或者稱之為行業(yè)監(jiān)管），前者可以對當(dāng)事人實(shí)施行政處罰，后者雖然可以監(jiān)管，但法律尚未授權(quán)對當(dāng)事人實(shí)施行政處罰。

文化和旅游行政部門在旅行社行業(yè)的安全實(shí)施實(shí)體性監(jiān)管。比如，《旅游法》第三十四條規(guī)定，旅行社在組織旅游活動應(yīng)當(dāng)向合格的供應(yīng)商訂購產(chǎn)品和服務(wù)；《旅行社條例》第三十九條規(guī)定，發(fā)生危及旅游者人身安全的情形的，旅行社及其委派的導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊(duì)人員應(yīng)當(dāng)采取必要的處置措施并及時(shí)報(bào)告旅游行政管理部門；在境外發(fā)生的，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告中華人民共和國駐該國使領(lǐng)館、相關(guān)駐外機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)鼐?。《旅游安全管理辦法》第十二條規(guī)定，旅行社組織出境旅游，應(yīng)當(dāng)制作安全信息卡。旅行社違反上述法律規(guī)定后，文化和旅游行政部門就將對旅行社實(shí)施行政處罰。

文化和旅游行政部門對其他單位和經(jīng)營主體實(shí)施的安全監(jiān)管，基本上是程序性監(jiān)管，至于具體到如何實(shí)施程序性監(jiān)管時(shí)，也存在一些的爭議。筆者的基本傾向是，文化和旅游行政部門實(shí)施程序性監(jiān)管，是對網(wǎng)吧、娛樂場所、星級飯店、A級景區(qū)等單位和經(jīng)營主體的安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程、安全管理臺帳、消防安全許可、特種設(shè)備經(jīng)營許可、食品衛(wèi)生許可、安全培訓(xùn)、應(yīng)急救援等制度是否建立、制度是否完備等實(shí)施書面審查，至于網(wǎng)吧、娛樂場所、星級飯店、A級景區(qū)是否符合消防安全、是否符合特種設(shè)備安全、是否符合食品衛(wèi)生安全等，囿于設(shè)施設(shè)備的運(yùn)營和維護(hù)、技術(shù)指標(biāo)的檢測等具有高度的專業(yè)性，依法應(yīng)由許可部門實(shí)施實(shí)體性監(jiān)管。

事實(shí)上，即使文化和旅游行政部門想對設(shè)施設(shè)備、食品衛(wèi)生、消防等實(shí)施監(jiān)管，但文化和旅游行政部門既沒有法律授權(quán)，也沒有專業(yè)知識，的確是力所不逮，而許可部門對于相應(yīng)的設(shè)施和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，既是法律的要求，更具有專業(yè)的知識。如果文化和旅游行政部門超越職權(quán)和能力實(shí)施安全監(jiān)管，不僅不能真正發(fā)揮行政部門監(jiān)管應(yīng)有的作用，而且也是行政亂作為。文化和旅游行政部門在日常檢查中，除了留下程序性監(jiān)管的工作痕跡外，還需要對在檢查中發(fā)現(xiàn)的本行業(yè)本領(lǐng)域單位和經(jīng)營主體涉嫌違反相關(guān)法律規(guī)定的行為，及時(shí)移交給有處置權(quán)的行政部門。

總之，管行業(yè)必須管安全的法律規(guī)定本身不存在爭議，但該規(guī)定僅僅還是具有較為寬泛的約束力，具體到某個(gè)行政部門應(yīng)該如何實(shí)施和推進(jìn)本行業(yè)的安全監(jiān)管工作，尚存在較多不確定的地帶，文化和旅游行政部門對行業(yè)的安全監(jiān)管也面臨同樣的問題。

為了確保行業(yè)安全管理能夠落到實(shí)處，且更具操作性，需要有關(guān)部門對管行業(yè)必須管安全作出相應(yīng)的法律解釋，或者退而求其次，由權(quán)威部門明確行業(yè)安全管理與上述幾組概念之間的關(guān)系，從而對行業(yè)安全管理作出明晰的劃分和界定，便于文化和旅游行政部門實(shí)施行業(yè)安全的監(jiān)管。與此同時(shí)，需要營造一種氛圍，那就是在認(rèn)識上，不能簡單地將行業(yè)安全管理職能與全行業(yè)安全管理職能完全劃等號、不能將行業(yè)安全管理理解為行業(yè)安全執(zhí)法同一概念，引導(dǎo)從政府到社會大眾對行業(yè)安全管理的有一個(gè)更為理性和全面的認(rèn)識，更好地有針對性地做好行業(yè)安全監(jiān)管工作