轉(zhuǎn)載。
迪世靖
前幾日，碰到一起有意思的案子，電廠和第三方單位簽訂了粉煤灰利用協(xié)議，不知什么時候，電廠聽說固廢法中有一條連帶責(zé)任，怕這第三方單位出了問題給自己惹麻煩，就停止向這家單位送灰。用灰單位一聽，頭都大了，腦袋里一萬個字母飄過，辛辛苦苦投資這么多錢處置這灰，你說不送就不送，這不是斷人生路么，遂拿起供灰協(xié)議，兩家打起了官司。這一切得從新修訂的固廢法說起。固廢法第三十七規(guī)定:產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位委托他人運輸、利用、處置工業(yè)固體廢物的，應(yīng)當(dāng)對受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行核實，依法簽訂書面合同，在合同中約定污染防治要求。受托方運輸、利用、處置工業(yè)固體廢物，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和合同約定履行污染防治要求，并將運輸、利用、處置情況告知產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位。產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位違反本條第一款規(guī)定的，除依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受托方承擔(dān)連帶責(zé)任。就是這個連帶責(zé)任把企業(yè)嚇到了。在環(huán)境損害賠償制度逐步完善的今天，傾倒固廢造成土壤污染的修復(fù)成本是極大的，而很多小的第三方處理公司通常沒有承擔(dān)污染修復(fù)所需要的資金實力，在處置單位無能力履行修復(fù)責(zé)任的情況下，連帶責(zé)任的出現(xiàn)就對產(chǎn)廢單位帶來了極大的風(fēng)險和成本。實際上，在新固廢法出臺之前，環(huán)保部就針對運輸過程中固廢丟棄的問題做過相關(guān)答復(fù)。原國家環(huán)境保護(hù)總局在《關(guān)于委托他人運輸固體廢物過程中丟棄廢物行為法律適用的復(fù)函》（環(huán)函[2003]149號）中做過相關(guān)解釋。根據(jù)委托關(guān)系，廢物產(chǎn)生單位與承運單位之間形成民事合同關(guān)系后，并不改變廢物產(chǎn)生單位所處的行政相對人地位。對運輸過程中出現(xiàn)的環(huán)境行政違法行為，廢物產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)行政責(zé)任，依法對承運人的運輸行為包括運輸過程承擔(dān)法律后果。作為委托運輸方的廢物產(chǎn)生單位，可以依據(jù)合同要求承運單位對運輸過程中的違約行為承擔(dān)違約責(zé)任，但這是托運人與承運人之間的民事責(zé)任關(guān)系。“誰污染誰治理，誰污染誰付費的道理我們懂，在企業(yè)主動作為能夠?qū)嵤┑姆秶鷥?nèi)我們應(yīng)該承擔(dān)污染防治義務(wù)，但現(xiàn)在的主體責(zé)任，我們感覺就是啥都往我們企業(yè)頭上推。”調(diào)研中，有企業(yè)這樣說。先是環(huán)評法規(guī)定企業(yè)主體責(zé)任，要求建設(shè)單位對環(huán)評文件質(zhì)量負(fù)責(zé)?！暗谌郊夹g(shù)單位編的本子出了問題，也得我們負(fù)責(zé)。環(huán)評這么專業(yè)的技術(shù)文件，我們又不懂，這都是經(jīng)過專家評審，經(jīng)過批復(fù)，一道道程序下來的，企業(yè)花了錢，出了問題還是企業(yè)的?！?/span>“固廢也是，企業(yè)花錢請運輸單位運輸，他半路悄悄給倒了，我們又監(jiān)管不了，也沒有監(jiān)管的權(quán)利，這回頭造成環(huán)境污染，我們不僅要受行政處罰，關(guān)鍵還得承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)的連帶責(zé)任，真是錢也花了，鍋也背了，難啊難！企業(yè)都快成原罪了。”有企業(yè)這樣吐槽。對這問題，監(jiān)管部門也有自己的看法。在全國政協(xié)十三屆二次會議上，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋提到“當(dāng)前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法問題依然突出，生產(chǎn)企業(yè)非法處置危險廢物問題嚴(yán)重，第三方運維企業(yè)弄虛作假，淪為違法者同謀，破壞環(huán)保市場秩序?！?/span>這些現(xiàn)象的本質(zhì)就是因為生態(tài)環(huán)境違法成本低，違法者收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本或者代價。因此，他建議完善重典治污的法律制度體系，提高違法成本。對非法傾倒危險廢物的案件，創(chuàng)設(shè)產(chǎn)廢者與傾倒者的連帶責(zé)任，既罰直接傾倒者，也罰危廢產(chǎn)生者。事實上，近些年工業(yè)固體廢物和危險廢物領(lǐng)域的非法傾倒、處置、利用案件頻發(fā)，從公開的數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境領(lǐng)域絕大多數(shù)的刑事案件，都是在固體廢物領(lǐng)域，如常州毒地案、重慶特大危廢傾倒案等。而在一般工業(yè)固體廢物領(lǐng)域，產(chǎn)廢單位將產(chǎn)生的固體廢物低價承包給其他機構(gòu)或個人，再將工業(yè)固廢傾倒荒溝，這種靠一紙合同轉(zhuǎn)移固廢污染防治責(zé)任的現(xiàn)象也屢見不鮮。顯而易見原因是在原固廢法中，產(chǎn)廢單位的主體責(zé)任界定不明，造成部分企業(yè)通過委托、承包的方式，轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)的固體廢物污染防治責(zé)任。新固廢法修訂后，連帶責(zé)任的出現(xiàn)，就是為了解決責(zé)任“一轉(zhuǎn)了之”的問題。連帶責(zé)任是指依照法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定，兩個或者兩個以上當(dāng)事人對其共同債務(wù)全部承擔(dān)或部分承擔(dān)，并能因此引起其內(nèi)部債務(wù)關(guān)系的一種民事責(zé)任。當(dāng)責(zé)任人為多人時，每個人都負(fù)有清償全部債務(wù)的責(zé)任，各責(zé)任人之間有連帶關(guān)系。也就是說，當(dāng)?shù)谌街卫砥髽I(yè)發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞，卻沒有能力賠償損害時，連帶責(zé)任人中有能力賠償?shù)娜擞锌赡艹袚?dān)全部賠償責(zé)任，有能力者再向其他連帶責(zé)任人追償。這么來看，連帶責(zé)任是一種很重的責(zé)任。固體廢物的產(chǎn)生者擁有對固體廢物的所有權(quán)，委托運輸合同只是一種民事合同，不改變固體廢物的所有權(quán)，也就是說委托運輸?shù)墓虖U所有權(quán)依然屬于產(chǎn)廢單位，固廢法明確產(chǎn)廢單位負(fù)有污染防治責(zé)任的義務(wù)。說到所有權(quán)，插一句題外話，所有權(quán)在固體廢物管理當(dāng)中比較有意思。比如廢油桶，可以是危廢，也可以不是危廢，完全看站在什么樣的角度。這得從固廢的定義說起，固廢法規(guī)定固體廢物，是指在生產(chǎn)、生活和其他活動中產(chǎn)生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)。油桶的利用價值就是儲存油，在不損壞的前提下，雖然還具備原有的利用價值，但對使用單位來說，把它交給第三方單位就是一種拋棄或放棄的行為，那么廢油桶就屬于固體廢物，因而屬于危險廢物。從生產(chǎn)油的單位角度來看，完好的廢油桶就屬于不需要修復(fù)和加工即可用于其原始用途的物質(zhì)，對他來說就屬于未喪失原有價值，自然就不屬于固廢，不屬于固廢就不屬于危廢。部長信箱對此也有過答復(fù)，在企業(yè)具備產(chǎn)品周轉(zhuǎn)桶清洗能力的前提下，沾染了微量產(chǎn)品的周轉(zhuǎn)桶可以認(rèn)為是“不需要修復(fù)和加工即可用于其原始用途的物質(zhì)”，即不作為固體廢物管理。人們說，群眾的智慧是無窮的，在固廢管理趨嚴(yán)的情況下，又出現(xiàn)了另外一種神奇的現(xiàn)象，就是用油單位跟供油單位簽訂合同，只買油，不要桶，實踐中，有的地方就允許這種周轉(zhuǎn)的方式。繼續(xù)說連帶責(zé)任。固體廢物產(chǎn)生者與行政機關(guān)之間存在行政法律關(guān)系，產(chǎn)生者與受托者之間形成委托民事關(guān)系后，但這并不改變產(chǎn)生者所處的行政相對人地位。固體廢物轉(zhuǎn)移后，產(chǎn)生者的污染環(huán)境防治義務(wù)并不因此而必然轉(zhuǎn)移，這是產(chǎn)生連帶責(zé)任的法律基礎(chǔ)。如果受托者實施違法行為造成環(huán)境污染，固然要承擔(dān)直接的法律責(zé)任，此時產(chǎn)生者如果在選擇受托者方面存在過錯，其行為與環(huán)境污染結(jié)果之間具有因果關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)對此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但這條在執(zhí)行中也給企業(yè)造成了一定的困惑。繼續(xù)讀固廢法第三十七條，我們發(fā)現(xiàn)，構(gòu)成連帶責(zé)任要有兩個構(gòu)成要件，一是產(chǎn)廢單位沒有盡到核實義務(wù)，二是運輸處置單位造成了環(huán)境損害。產(chǎn)廢單位沒有核實處置單位的主體資格和技術(shù)能力，未簽訂書面合同是承擔(dān)連帶責(zé)任的前提條件。這種情況下，產(chǎn)廢單位要接受兩類處罰，一是沒有履行核實義務(wù)的行政處罰，二是若造成環(huán)境侵權(quán)后，承擔(dān)民事責(zé)任。不論如何，未履行核實義務(wù)就屬于一種違法行為。反過來說，如果產(chǎn)廢單位履行事先核實義務(wù)、簽訂書面合同，可以視為已經(jīng)完成了污染環(huán)境防治義務(wù)。在這種情況下，產(chǎn)生者盡到了謹(jǐn)慎選擇義務(wù)，其行為與受托者造成的環(huán)境污染后果之間沒有因果關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶民事賠償責(zé)任。那么如何確定產(chǎn)業(yè)單位對受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行了核實呢？什么情況下就算盡到了核實義務(wù)？我們認(rèn)為，核實義務(wù)應(yīng)當(dāng)有一個邊界。主觀上，堅持一個謹(jǐn)慎的普通人在相同情況下所具備的認(rèn)知能力。通常情況下核實了企業(yè)的經(jīng)營許可證、營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、環(huán)評手續(xù)、排污許可手續(xù)、道路運輸證等；技術(shù)方面核實了處理能力、污染防治能力等，并簽訂了合同并約定了污染防治義務(wù)，就認(rèn)為完成了核實義務(wù)。那如果受托方偽造了證件呢，算不算產(chǎn)廢單位未履行核實義務(wù)呢？我們認(rèn)為不能苛求，作為一般人而言，產(chǎn)廢單位如果盡到了謹(jǐn)慎選擇的義務(wù)，核實了受托方的提供的相關(guān)材料，明確了受托人提供的材料可以滿足處置要求，認(rèn)為就應(yīng)當(dāng)算盡到了核實義務(wù)。產(chǎn)廢單位的核實一般以存在的事實和第三方單位提供的材料為前提，核實的范圍很難超過第三方單位提供的證明材料的范圍，產(chǎn)廢單位并沒有行政執(zhí)法人員的相關(guān)權(quán)利，對其行政文件的真實性的判斷不能太苛求。前面提到產(chǎn)生者與受托者之間形成委托民事關(guān)系后，不改變產(chǎn)生者所處的行政相對人地位，委托關(guān)系并不改變所有權(quán)，它是產(chǎn)生者不能或不愿直接履行污染環(huán)境防治義務(wù)，委托第三人代為履行的關(guān)系。但作為商品交易的固體廢物呢，比如粉煤灰、礦渣、礦灰等，第三方企業(yè)是花錢買的，它花錢買的東西是當(dāng)作原料用來生產(chǎn)產(chǎn)品的，正常人也不會把它倒掉，在買賣合同建立的情況下，固體廢物的所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，那這種情況還承擔(dān)連帶責(zé)任嗎？通常情況下，怎樣就能規(guī)避連帶責(zé)任風(fēng)險呢。固廢法第三十七條，實際上已經(jīng)給產(chǎn)廢單位指明了免責(zé)路徑，即核實受托方的主體資格和技術(shù)能力，簽訂書面合同，約定污染防治事項。主體資格應(yīng)當(dāng)核實什么內(nèi)容呢？對于一般工業(yè)固體廢物處置單位，一般可以通過查看營業(yè)執(zhí)照，確認(rèn)其經(jīng)營范圍有沒有包含處置的物質(zhì)；查看稅務(wù)登記證，查看相關(guān)環(huán)保手續(xù)，如環(huán)境影響評價批復(fù)、排污許可證、竣工環(huán)境保護(hù)驗收批復(fù)或備案表等。為了增加證明文件的效力，建議產(chǎn)廢單位要求受托方提供上述相關(guān)證明材料原件，如果提供的復(fù)印件，應(yīng)當(dāng)要求出具原件與復(fù)印件完全一致的證明。技術(shù)能力的核定，應(yīng)當(dāng)包含企業(yè)采取的處置或利用工藝、能夠接受的固廢的種類、數(shù)量、批復(fù)的設(shè)計處理能力、利用處置過程中的污染防治能力。這些信息可以通過環(huán)境影響評價及現(xiàn)場的方式獲得。對于危險廢物，其主體資格的的確認(rèn)可以通過查看除上述一般工業(yè)固廢以外的資料外，必須確認(rèn)其持有危險廢物經(jīng)營許可證（環(huán)境許可證），明確其證件有效期、處置的危廢類別及代碼、處置能力，其危廢經(jīng)營許可證的真實性可以從各省生態(tài)環(huán)境廳官網(wǎng)查詢。書面合同寫點啥呢？現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)并不能涵蓋固體廢物管理的各個環(huán)節(jié)，雙方應(yīng)當(dāng)在合同中明確約定工業(yè)固體廢物運輸、利用、處置過程中的具體污染防治要求，作為對法定要求的補充。最后，要求受委托的運輸、利用、處置單位在完成委托后，以書面的形式告知產(chǎn)廢單位固廢實際運輸、利用、處置情況，只有這樣，方才在實質(zhì)層面完成了產(chǎn)廢單位的污染防治義務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
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