作者：張新明    義陽/編譯

未來幾年，PPP模式在拉丁美洲的地位將繼續(xù)上升，因為受公共融資能力的約束限制，該區(qū)域?qū)⒃絹碓揭蕾囁饺送顿Y為其基礎(chǔ)設(shè)施項目提供資金。但是拉丁美洲的PPP項目因其受到政策不確定性和疲弱經(jīng)濟環(huán)境的制約，也存在很大的風(fēng)險。本文通過分析巴西、智利等多個市場的PPP項目，對未來拉丁美洲的PPP市場發(fā)展做出初步判斷。

拉丁美洲自20世紀90年代以來就開展了PPP項目，利用私營部門的贊助，在包括電力、交通在內(nèi)的多個行業(yè)開發(fā)項目。巴西、智利等國在PPP發(fā)展方面有著堅實的經(jīng)驗，為投資者提供了進入競爭性招標系統(tǒng)的機會，也將持續(xù)注重私人投資推動經(jīng)濟增長。雖然阿根廷等國有PPP項目歷史，但由于目前的資本管制以及近期的經(jīng)濟和政策不確定性，將嚴重限制PPP項目的發(fā)展。

巴西市場

受總統(tǒng)博索納羅的商業(yè)友好政策和強有力的法律框架的支持，巴西的PPP項目有較好的發(fā)展前景。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，巴西自1990年以來執(zhí)行了994個PPP項目，累計投資4170億美元，目前有118個正在規(guī)劃或正在建設(shè)的項目，是拉丁美洲最活躍的PPP市場之一。大多數(shù)PPP項目都是在州一級實施，圣保羅和米納斯吉拉斯等許多州都有自己的PPP項目。此外，巴西在聯(lián)邦一級還有一個PPP管理委員會，進一步進行項目監(jiān)督，幫助應(yīng)對透明度風(fēng)險。

透明度和爭議解決是巴西在拉美PPP市場中相對于其他因素表現(xiàn)較弱的兩個領(lǐng)域，Lava Jato腐敗丑聞仍然揮之不去，并且并非所有PPP項目信息都通過投資伙伴關(guān)系計劃（IPP）公開。此外，根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，巴西目前將爭端解決機制局限于地方法院、調(diào)解和國內(nèi)仲裁，這意味著外國投資者在沖突期間不能利用國際仲裁。

墨西哥市場

墨西哥為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了一個有吸引力的市場，盡管政治風(fēng)險已經(jīng)影響了一些現(xiàn)有的PPP項目，但在宣布了440億美元的國家基礎(chǔ)設(shè)施計劃后，該行業(yè)的勢頭正變得更為積極。與巴西一樣，墨西哥也是一個活躍的PPP市場，自1990年以來，進行了336個項目，49個項目正在計劃或建設(shè)中，重點集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施上。墨西哥同時加強了透明度措施，在網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)布了詳細的項目信息。

然而，政治意愿是最近不確定的一個因素，不穩(wěn)定的政策環(huán)境常常讓投資者喜憂參半。新總統(tǒng) 自2018年12月上臺以來，新墨西哥政府取消了130億美元的新墨西哥國際機場項目，并暫停了油田拍賣。也有消息說，墨西哥政府最近對私營部門的態(tài)度又出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，最引人注目的是2019年11月公布的國家基礎(chǔ)設(shè)施計劃主要由私營部門資助。該計劃的第一階段將涉及147個項目的439億美元投資，并提供明確的信號，墨西哥政府將繼續(xù)支持私人投資基礎(chǔ)設(shè)施項目，從而為私人基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)商帶來大量的承包機會。

巴拿馬市場

巴拿馬最近頒布了PPP立法框架，將為投資者提供更有力的保障，從而鼓勵私人基礎(chǔ)設(shè)施投資。2019年9月，巴拿馬國民議會頒布了第93號法律，將結(jié)構(gòu)性監(jiān)管框架植入自籌資金和共同出資PPP的采購中。該法還設(shè)立了三個理事機構(gòu)來管理PPP項目的監(jiān)督和咨詢。新的立法，加上科爾蒂索總統(tǒng)對于提高反腐敗透明度的決心，將減輕政策和腐敗風(fēng)險，從而增強投資安全，增加巴拿馬在投資者眼中的吸引力，巴拿馬強大的融資能力也將進一步支撐投資。巴拿馬在惠譽國際解決方案（Fitch Solutions）的項目風(fēng)險指數(shù)融資得分為63.5分。

秘魯市場

2015年，秘魯修訂了PPP立法框架，但項目一直受到拖延，主要原因是土地征用困難。2019年11月，秘魯頒布了一項緊急法令，強化了最后期限，并對未能達到要求的公共實體實施紀律處分，從而有助于消除繁文縟節(jié)。該法令還將基礎(chǔ)設(shè)施計劃（PNIC）內(nèi)的52個項目列為優(yōu)先項目，宣布這些項目符合國家利益，從而推動土地征用。秘魯擁有一個活躍的PPP市場，有70個正在規(guī)劃或正在建設(shè)的項目。簡化進程將對政府推動一半以上國家投資項目（52個項目中的29個）的努力產(chǎn)生積極影響，有助于通過降低關(guān)鍵項目風(fēng)險繼續(xù)吸引私營部門投資。

智利和哥倫比亞市場

智利和哥倫比亞將繼續(xù)吸引私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，特別是交通運輸行業(yè)。在智利，公路將是未來幾年投資的一個關(guān)鍵行業(yè)，其62.1億美元的公路計劃涵蓋了超過3100公里特許經(jīng)營的招標和再招標。

盡管面對近幾個月國內(nèi)動亂和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的破壞，智利與同區(qū)域國家相比，財政靈活性更大，因此能夠更好地適應(yīng)社會支出與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增長。此外，智利在惠譽國際項目風(fēng)險指數(shù)的融資部分的得分高于地區(qū)同行，表現(xiàn)出了一定的市場財務(wù)彈性。

因為投資者在一系列延誤后恢復(fù)信心，4G道路特許權(quán)計劃將推動哥倫比亞交通基礎(chǔ)設(shè)施投資。2019年10月中國聯(lián)合體Transmitro中標價值40億美元的波哥大地鐵1號線項目將進一步推動運輸業(yè)的發(fā)展。哥倫比亞自1990年以來，已完成188個PPP項目，現(xiàn)有83個在規(guī)劃或在建的項目，主要屬于公路部門。

該國此前曾受到Odebrecht丑聞的影響，失去投資者對特許權(quán)經(jīng)營的信心，從而導(dǎo)致融資不足。自2017年以來投資者情緒有所改善，但哥倫比亞的PPP監(jiān)管能力仍有提升空間。因為目前沒有PPP機構(gòu)或部門負責(zé)廣泛或具體的監(jiān)管。交通項目集中在國家基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)內(nèi)，規(guī)劃部和財政部的監(jiān)督有限，需要更獨立的監(jiān)督機構(gòu)。

阿根廷市場

相對于市場規(guī)模而言，阿根廷在2019年是拉丁美洲第五大建筑業(yè)市場，但是由于政治和經(jīng)濟的不確定性，預(yù)計在短期內(nèi)私人投資將受到抑制，限制新PPP項目的推進。

盡管該國前總統(tǒng)馬克里領(lǐng)導(dǎo)的政府將PPP開發(fā)作為政策重點，但市場風(fēng)險的上升限制了政府推進項目的能力。2018年，6個道路PPP項目獲得了批準，但總體而言，由于該國融資困難，建設(shè)能力有限，導(dǎo)致這些項目基本上無法獲得融資。

洪都拉斯和危地馬拉市場

盡管洪都拉斯和危地馬拉這兩個市場的風(fēng)險都很高，但受益于完善的PPP框架和強有力的政府支持，這兩個國家將提供更多的PPP機會。

相對于該地區(qū)其他國家而言，洪都拉斯擁有較小的市場空間，但它熟悉PPP發(fā)展，根據(jù)美洲開發(fā)銀行（IDB）的數(shù)據(jù)，2017年，相對于經(jīng)濟規(guī)模，PPP投資在該地區(qū)的投資總額占GDP的2%。洪都拉斯在2010年制定了PPP立法，同時成立了其PPP促進和管理機構(gòu)COALIANZA。2019年12月，洪都拉斯政府發(fā)布行政令，以新的PPP管理機構(gòu)取代COALIANZA，過渡期為6個月，由伊斯蘭開發(fā)銀行提供支持。洪都拉斯此前已采取措施，完善其在創(chuàng)建SISOCS方面的透明度措施。SISOCS是一個提供詳細的PPP項目和合同信息的在線平臺，通過減少腐敗的可能性來鼓勵私人投資。新的監(jiān)管制度應(yīng)有助于改善合同結(jié)構(gòu)，以避免項目延誤。例如帕梅羅拉機場面臨的延誤，該機場原計劃于2019年竣工，但現(xiàn)在推遲到2021年下半年。洪都拉斯其他重要的PPP項目包括5.17億美元的波多科特斯集裝箱和一般貨運港口碼頭。

基于已建立的PPP框架、政府的支持以及市場對基礎(chǔ)設(shè)施的高需求，危地馬拉具有發(fā)展PPP的潛力。與洪都拉斯類似，危地馬拉在2010年實施了PPP立法，市場上的項目由國家能源局監(jiān)管。與洪都拉斯的情況一樣，危地馬拉國家政府一直致力于推動PPP投資，多個項目將以PPP模式進行招標。預(yù)計危地馬拉新政府在賈馬蒂總統(tǒng)任內(nèi)將繼續(xù)提供這種支持。

作為PPP發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)，該市場在過去成功地吸引了大量私人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自1990年以來，完成40個私人支持的項目，而洪都拉斯有36個項目。然而，危地馬拉的PPP發(fā)展仍然面臨重大障礙。最近幾年危地馬拉的PPP進展相對較慢。在過去四年中，洪都拉斯在11個私人支持的PPP項目上實現(xiàn)了融資關(guān)閉，而危地馬拉僅在兩個項目上實現(xiàn)了融資關(guān)閉。值得注意的是，在2019年10月國會投票反對埃斯庫特拉-普爾托爾-奎塔爾路PPP項目的批準后，危地馬拉的政策不確定性進一步擴大，可能出現(xiàn)PPP發(fā)展的倒退。

烏拉圭市場

烏拉圭在拉丁美洲較小的市場中脫穎而出，最近烏拉圭交通行業(yè)PPP投資的增長明顯。烏拉圭在2011年頒布了PPP立法，但自2016年以來，主要項目才開始推進。特別是，通過該國PPP框架啟動的項目一直受到融資延遲的困擾，進而減緩了項目的發(fā)展。

不過，該國最近的PPP項目有所增加。自2016年以來，該國第一個公私合營項目——蓬塔瑞爾監(jiān)獄（Punta Rieles Prison）已完工，另有10個PPP項目完成招標，包括7個道路項目、3個校舍項目以及一個鐵路項目，即10億美元的鐵卡里爾中部鐵路項目。該項目規(guī)模龐大，尤其引人注目，是近年來拉丁美洲推出的最大PPP之一。

2019年5月，該項目的合同被授予GVC財團，而10月，GVC成功籌集了8.55億美元，為273公里長的鐵路提供資金，證明了該項目全面發(fā)展的可能性。

拉丁美洲開發(fā)銀行（CAF）于2016年和2018年分別發(fā)行面值為3.5億美元和5億美元金融信托債務(wù)基金，其提供的融資有助于烏拉圭的基礎(chǔ)設(shè)施項目融資。然而，為了進一步吸引必要的私人投資來彌補基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口，烏拉圭將需要改革其PPP框架，以減少行政繁文縟節(jié)，避免過程復(fù)雜化。

小結(jié)

持續(xù)的政治和經(jīng)濟波動將繼續(xù)對拉美地區(qū)PPP的發(fā)展構(gòu)成重大障礙，信貸可獲得性仍將疲弱，削弱投資。特別是為應(yīng)對國外資本不斷增加而制定的資本管制措施，以及有關(guān)國家償還外債能力的問題，將對投資者信心造成壓力，進一步阻礙外國公司參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種情況下，現(xiàn)有PPP項目的建設(shè)活動及時推進也不樂觀。與此同時，拉美地區(qū)很多國家也仍在努力提高PPP市場的潛力和政治法律保障。因此，對拉美地區(qū)的PPP項目需要進行更審慎的評估和判斷，以保障企業(yè)的利益和經(jīng)營安全。

（中國對外承包工程商會信息中心供稿）