國外應(yīng)急避難場所對我國避難場所建設(shè)的啟示
在以往發(fā)生的災(zāi)害中，由于老年人、殘疾人、孕婦及兒童的避險(xiǎn)自救能力弱，占據(jù)了遇難者的很大一部分。因此，弱勢群體的避難受災(zāi)情況日益引起專家學(xué)者的關(guān)注。本文通過對日本福祉型避難場所、美國特需避難場所和英國避難措施等進(jìn)行總結(jié)，以期為我國避難場所的建設(shè)提供一些經(jīng)驗(yàn)借鑒。
國外避難場所建設(shè)經(jīng)驗(yàn)
（一）日本 福祉型避難場所是專門為特殊人群（高齡人、殘障人士、孕婦及其他避難弱者）在災(zāi)時(shí)提供避難的場所。不同于傳統(tǒng)的避難場所，福祉型避難場所有著固定的服務(wù)對象，以便災(zāi)時(shí)集中管理。災(zāi)害發(fā)生后，只有在普通避難場所不能容納更多人時(shí)，福祉型避難場才會(huì)對社會(huì)開放。福祉型避難場所多結(jié)合現(xiàn)有建筑指定，如學(xué)校，養(yǎng)老院，城市大型展館等。 日本制定了詳細(xì)的福祉避難場所運(yùn)營事項(xiàng)。災(zāi)害發(fā)生 3 日內(nèi)，首先了解避難場所內(nèi)避難者的狀況，制定避難者花名冊，然后對避難者狀況、周邊一般避難場所與福祉型避難場所的救助空間進(jìn)行評估。接下來決定福祉型避難場所是否開設(shè)，最后將需要的人員向福祉型避難場所移送。災(zāi)害發(fā)生 3 日到 3 周內(nèi)，妥善運(yùn)營福祉型避難場所，并與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作。災(zāi)害結(jié)束后要做好福祉型避難場所關(guān)閉準(zhǔn)備，將仍需要救援的人員向合適的機(jī)構(gòu)移送。災(zāi)害發(fā)生 3 周到三個(gè)月內(nèi)，要做好臨時(shí)住宅等支援體制準(zhǔn)備，然后便是準(zhǔn)備福祉型避難場所的關(guān)閉并核算相關(guān)費(fèi)用。災(zāi)害發(fā)生三個(gè)月后，做好臨時(shí)住宅等設(shè)施的支援。日本福祉避難場所事項(xiàng)涵蓋了災(zāi)前、災(zāi)時(shí)和災(zāi)后的各項(xiàng)措施準(zhǔn)備，基本上實(shí)現(xiàn)了對災(zāi)情的全面把控。 1995年阪神地震后，日本室內(nèi)避難場所的建設(shè)日益受到重視，而學(xué)校作為避難場所的首選地，日本開始提高校園建筑的標(biāo)準(zhǔn)，校園建筑一度成為日本最牢固的建筑。日本小學(xué)數(shù)量多，比較均勻地分布在城市的各個(gè)社區(qū)，校內(nèi)有比較完善的城市生命線系統(tǒng)，距市民住宅近，有操場以及體育館，避難條件比較好。
（二）英國
英國很少指定應(yīng)急避難場所，而是通過設(shè)定《民事緊急狀態(tài)法》建立完善的應(yīng)急管理體系。英國對災(zāi)害的處理強(qiáng)調(diào)災(zāi)時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)，政府要能在災(zāi)害發(fā)生后第一時(shí)間指派避難場所，并對救援工作做出安排。英國政府設(shè)立“金銀銅”三級指揮，金層級主要負(fù)責(zé)制定任務(wù)和要達(dá)成的目標(biāo)，通過遠(yuǎn)程指揮下達(dá)任務(wù)；銀層級負(fù)責(zé)如何去完成這些任務(wù)，為下一層制定方法；銅層級則負(fù)責(zé)具體的實(shí)施，將任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化。三級階層完成了對整個(gè)災(zāi)害的處理工作，節(jié)約了大量社會(huì)資源，又能高效地完成抗災(zāi)工作。英國多發(fā)生洪水、暴風(fēng)雨等氣象災(zāi)害，這種應(yīng)急管理體系應(yīng)對這種中小型災(zāi)害既迅捷又高效。 （三）美國 美國應(yīng)急避難場所有三種：普通大眾避難場所、特需避難場所和臨時(shí)避難場所。第二種特需避難場所，強(qiáng)調(diào)在災(zāi)時(shí)繼續(xù)為特殊患者提供醫(yī)療服務(wù)，為避免相關(guān)醫(yī)療服務(wù)對普通人會(huì)造成影響，所以在災(zāi)害發(fā)生后需要將患者安置在一個(gè)特別的場所以便繼續(xù)進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)。與福祉型避難場所不同，特需避難場所旨在提供醫(yī)療服務(wù)，服務(wù)的對象更加專一更加明確，可以說是福祉型避難場所的細(xì)化。在美國，非政府組織在防災(zāi)救災(zāi)上發(fā)揮著舉足輕重的作用，如紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)。在非災(zāi)時(shí)，地方政府負(fù)責(zé)管理避難場所；災(zāi)害發(fā)生后政府立馬將管理避難場所的權(quán)利交付給紅十字會(huì)，無論是從管理上還是救援水平上，紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)都不亞于政府，在災(zāi)時(shí)為政府減輕了很大的負(fù)擔(dān)。 對我國避難場所建設(shè)的啟示
（一）特殊避難場所應(yīng)以室內(nèi)為主 我國現(xiàn)有的避難場所多為綠地公園等場地型避難場所，主要針對地震災(zāi)害的發(fā)生。但是近些年，人為災(zāi)害和除地震外的自然災(zāi)害逐年增加，場地型避難場所已經(jīng)不能滿足避難者的避難需求，無法應(yīng)對極端天氣帶來的持續(xù)影響。老年人避難能力弱，災(zāi)害發(fā)生后趨向于就近避難，而中小學(xué)服務(wù)范圍為 500 米，步行 10~15分鐘便能到達(dá)，基本覆蓋了整個(gè)城市，而且中小學(xué)一般設(shè)有操場，可用作棚宿區(qū)。汶川地震后雖然我國學(xué)校的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但總體水平低于日本，下一步應(yīng)通過立法進(jìn)一步提高學(xué)校的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，將學(xué)校作為首要避難場所。
（二）特殊避難場所智慧化
隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，避難場所智慧化也是新時(shí)代的新要求。特殊避難場所作為避難場所的一部分，可以優(yōu)先推廣智慧化。智慧化第一要滿足使用人員的基本生活要求，第二要優(yōu)化原有管理模式，利用大數(shù)據(jù)分析與可視化基礎(chǔ)上的管理模式，將避難場所的各個(gè)領(lǐng)域用互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)應(yīng)用聯(lián)系起來，建立綜合信息服務(wù)平臺(tái)，與其他避難場所建立良好對接。
據(jù)調(diào)查顯示，災(zāi)害發(fā)生后約 68％的老年人會(huì)先選擇打電話求助。如果災(zāi)時(shí)缺乏通信網(wǎng)絡(luò)的支持，便會(huì)加大避難與救援的難度，可能導(dǎo)致救援受阻，甚至救援不到位。建議政府開辟災(zāi)時(shí)專用通信網(wǎng)絡(luò)，區(qū)別于平時(shí)的通信網(wǎng)絡(luò)，在災(zāi)前可以為開設(shè)災(zāi)情預(yù)報(bào)的居民發(fā)送災(zāi)害提示信息，做好災(zāi)情預(yù)警工作，為居民提供寶貴的避難時(shí)間；在災(zāi)時(shí)能做到通訊的暢通無阻，增強(qiáng)避難者與救援機(jī)構(gòu)、避難者與避難場所、避難場所與避難場所之間的聯(lián)系，有助于提高運(yùn)營管理水平，節(jié)約救援成本。
（三）增強(qiáng)非政府組織和民間組織的作用 目前我國避難場所的管理工作主要還是依靠政府，在災(zāi)時(shí)難免會(huì)發(fā)生救援人員不足，管理與資源浪費(fèi)等問題。政府應(yīng)引導(dǎo)民間組織及非政府組織發(fā)揮其作用。在災(zāi)害發(fā)生后，社區(qū)作為第一受災(zāi)地，民間組織可以第一時(shí)間在社區(qū)開展救援，組織居民有秩序進(jìn)入避難場所并為群眾派送水和食物，安撫避難人員的情緒。在災(zāi)時(shí)，這些民間組織可以吸納社會(huì)志愿者，指揮他們進(jìn)行一些有組織的工作。在非災(zāi)時(shí)，可以進(jìn)行一些專業(yè)的救援培訓(xùn)和醫(yī)療常識教育，還可以在社區(qū)宣傳防災(zāi)知識，為居民講解災(zāi)時(shí)注意事項(xiàng)，并進(jìn)行防災(zāi)演習(xí)。 （四）制定弱勢群體避險(xiǎn)指導(dǎo)方針 災(zāi)害發(fā)生時(shí)準(zhǔn)備信息發(fā)布避難勸告和避難指示尤為重要。災(zāi)害發(fā)生時(shí)要做到信息共享，采用訪問、志愿方式以及相關(guān)機(jī)構(gòu)共享方式收集和共享需要幫助人的信息；收集信息后要為每一位需要支援的人制定避險(xiǎn)支援規(guī)劃；在避難地點(diǎn)設(shè)置避難用的專用窗口，以及福利避難地點(diǎn)等；要做到多機(jī)構(gòu)合作，提供持續(xù)福利服務(wù)。
近年來我國綜合防災(zāi)規(guī)劃有了長足的發(fā)展，但是我國防災(zāi)規(guī)劃編制體系依然處于初步階段，現(xiàn)實(shí)中還存在著不少問題，居民對防災(zāi)避難常識以及應(yīng)急避難場所的關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)急避難場所的建設(shè)不能僅限于場地型避難場所，建設(shè)與福祉型避難場所類似的避難場所，如室內(nèi)避難場所、特殊避難場所等，可以用于應(yīng)對更多種類的災(zāi)害。應(yīng)急避難場所作為災(zāi)后保障居民生命安全的第一防線，其建設(shè)是一項(xiàng)重要且長期的工作，希望將來不斷豐富和完善應(yīng)急避難場所的功能，在災(zāi)害來臨時(shí)，為公眾提供安全的保障。