張國(guó)平
中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院
博士后工作站
近些年來(lái)，全球變暖、環(huán)境污染、欠發(fā)達(dá)國(guó)家公共衛(wèi)生服務(wù)能力薄弱、原生物病耐藥性變異等情況，催生埃博拉、瘋牛病、禽流感、炭疽熱、SARS、脊髓灰質(zhì)炎、“寨卡”、H1N1、毒化學(xué)廢物污染、新冠病毒肺炎等疫情蔓延，使得全球重大公共衛(wèi)生事件進(jìn)入高發(fā)期，各國(guó)的應(yīng)對(duì)機(jī)制均受到了極大挑戰(zhàn)。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌關(guān)鍵期，各類(lèi)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，使得我國(guó)人民生命安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重威脅。研究相關(guān)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全、實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
我國(guó)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制存在的問(wèn)題
重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有傳播快、影響范圍廣、高度不確定性等特點(diǎn)，沖擊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給社會(huì)帶來(lái)極大的心理壓力。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容，以及衡量政府執(zhí)政能力和水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。2003年以來(lái)，我國(guó)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制不斷完善。一是初步形成應(yīng)急管理體制。衛(wèi)生部和地方各級(jí)人民政府組織制定了各類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，設(shè)立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦公室、應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一對(duì)事件進(jìn)程進(jìn)行管理。二是建立了“傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告系統(tǒng)”監(jiān)測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和省、市、縣疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，并明確了責(zé)任主體、六種類(lèi)型預(yù)案體系和四級(jí)響應(yīng)分級(jí)。三是醫(yī)療和執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍初具規(guī)模， 31個(gè)省級(jí)管轄區(qū)成立了省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全國(guó)超過(guò)90%的地市和70%的縣區(qū)成立了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)了應(yīng)急醫(yī)療救治體系建設(shè)，在全國(guó)已建設(shè)突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急4 類(lèi)（緊急醫(yī)學(xué)救援隊(duì)、突發(fā)急性傳染病防控隊(duì)、突發(fā)中毒處理隊(duì)、核輻射應(yīng)急隊(duì)）37 支國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍。四是初步形成部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制。由衛(wèi)生部門(mén)與 31個(gè)有關(guān)部門(mén)聯(lián)合建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制、多方疫情通報(bào)和共享合作機(jī)制、傳染病預(yù)防控制工作協(xié)調(diào)機(jī)制、生產(chǎn)和儲(chǔ)備制度、應(yīng)急經(jīng)費(fèi)保障和防范應(yīng)急處理責(zé)任機(jī)制。
但整體來(lái)看，我國(guó)在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，仍呈現(xiàn)“不系統(tǒng)、輕預(yù)防、粗治理和少保障”等問(wèn)題，往往在應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳時(shí)期，未能做好預(yù)警工作，將各種資源第一時(shí)間調(diào)動(dòng)起來(lái)，進(jìn)行針對(duì)性處理；在危機(jī)處理中后期，針對(duì)不同人群和地區(qū)也未能實(shí)施精準(zhǔn)和精細(xì)化管理，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了不小的損失。1. 不系統(tǒng)：缺乏應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的系統(tǒng)性組織架構(gòu)一是缺乏復(fù)合型決策管理層。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策層組織結(jié)構(gòu)單一，法律、管理和醫(yī)學(xué)防疫等復(fù)合型決策人才缺乏。事件發(fā)生后，難以對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確分析和判斷，易做出草率的決策，導(dǎo)致防控失誤。二是缺乏協(xié)同機(jī)制。我國(guó)傳統(tǒng)體制采用的是分部門(mén)、分災(zāi)種的單一城市災(zāi)害管理模式，城市缺乏統(tǒng)一有力的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)。面對(duì)復(fù)雜的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)急管理體系只能依賴(lài)于現(xiàn)行各級(jí)政府現(xiàn)有的行政設(shè)置和職能屬性，部門(mén)往往各自為政，使得應(yīng)急管理效率低，聯(lián)動(dòng)困難，既不能迅速形成應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的統(tǒng)一力量，也不能及時(shí)有效地配置分散在各個(gè)部門(mén)的救災(zāi)資源。三是缺乏有效常態(tài)化的專(zhuān)屬部門(mén)。雖然國(guó)家重大疫情防控預(yù)案體系2006年已制定建立，但多數(shù)地方的應(yīng)急管理體系尚未完善，預(yù)案體系修訂跟進(jìn)較慢，與疫情防控工作嚴(yán)重脫節(jié)。部分地區(qū)因應(yīng)急辦撤銷(xiāo)，響應(yīng)程序主體消失，容易導(dǎo)致一級(jí)響應(yīng)啟動(dòng)滯后，錯(cuò)失最佳防控窗口。即便可以成立臨時(shí)工作小組，但臨時(shí)組成的機(jī)構(gòu)和人員由于不具備連續(xù)性，團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)缺乏磨合，應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)也難以有效得以保留。2. 輕預(yù)防：缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息管理標(biāo)準(zhǔn)一是我國(guó)信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏統(tǒng)一性。各級(jí)政府或職能部門(mén)的應(yīng)急系統(tǒng)，彼此間缺乏溝通，信息不能共享，重復(fù)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重。信息的收集、整理、匯總渠道也較分散，難以對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)和預(yù)警，不利于政府決策。二是我國(guó)疫情信息發(fā)布的可視化程度不高。目前31個(gè)省份主要采用現(xiàn)有的四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)體系，分別是：特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）和一般（Ⅳ級(jí)）。但實(shí)際上，除政府相關(guān)專(zhuān)職部門(mén)外，人們對(duì)分級(jí)體系概念模糊，分級(jí)感知度很低，并不清楚自己所處區(qū)域的地方分級(jí)情況。三是防控信息管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?，F(xiàn)有出臺(tái)的相關(guān)政策，過(guò)于強(qiáng)調(diào)分級(jí)防控的地方性差異，無(wú)助于形成具有國(guó)內(nèi)社會(huì)普遍共識(shí)的分區(qū)分級(jí)防控標(biāo)準(zhǔn)，阻礙了疫情中后期國(guó)內(nèi)外人流堵點(diǎn)的打通。四是措施分級(jí)不細(xì)、落實(shí)不徹底，阻礙各省之間標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)。國(guó)家相關(guān)應(yīng)急預(yù)案文件，多強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府、部門(mén)、社會(huì)的責(zé)任劃分和需要采取應(yīng)急響應(yīng)措施，但一級(jí)至四級(jí)響應(yīng)沒(méi)有明顯的量化界限，對(duì)疫情級(jí)別劃分不細(xì)，防控重大疫情特征不明顯，措施分級(jí)和責(zé)任落實(shí)都不明確，很難形成全國(guó)統(tǒng)一的量化分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，推高了各省之間標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)的成本。3. 粗治理：缺乏“兩手都要抓”的精準(zhǔn)協(xié)調(diào)管理機(jī)制一是面臨從“一手抓防控”迅速轉(zhuǎn)換為“兩手都要抓”難題。應(yīng)對(duì)疫情初期強(qiáng)調(diào)管控性，而疫情后期則需要推動(dòng)管控下的生產(chǎn)、生活的良性發(fā)展，一手抓防疫、一手抓生產(chǎn)，“兩手抓，兩手都要硬”本身就需要?jiǎng)?chuàng)新思維，協(xié)調(diào)發(fā)展。二是“過(guò)度防疫”帶來(lái)巨大社會(huì)成本的難題。后疫情期，如果繼續(xù)全民全面防疫，則屬于過(guò)度防疫、消極防疫，會(huì)讓整個(gè)社會(huì)付出沉重的代價(jià)。三是全國(guó)防疫措施“一刀切”。多數(shù)重大公共衛(wèi)生事件都極易演變成全國(guó)聯(lián)動(dòng)發(fā)展策略，但不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不同，疫情輕重程度也不相同，如果不分輕重緩急“一刀切”，用一副“藥”，效果恐怕會(huì)適得其反。四是疫情后期面臨生產(chǎn)有序恢復(fù)、生活信心不足難題。疫情后期，為保障安全，各地均規(guī)定企業(yè)在復(fù)工前進(jìn)行嚴(yán)格的檢疫與防護(hù)，區(qū)域間不加區(qū)別，易造成上下游企業(yè)停產(chǎn)、“用工難”等問(wèn)題，導(dǎo)致交通、物流、原材料，以及疫情期間各種生活必需品供不應(yīng)求，企業(yè)生產(chǎn)成本或風(fēng)險(xiǎn)增加。4. 少保障：缺乏應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的法律保障措施一是在《憲法》中沒(méi)有緊急狀態(tài)針對(duì)性規(guī)定的完整條文，而相關(guān)的法律法規(guī)①?zèng)]有明確規(guī)定政府在緊急狀態(tài)下權(quán)力的行使范圍，使某些行政部門(mén)過(guò)度行使緊急權(quán)力成為可能。二是目前立法內(nèi)容多為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力提供依據(jù)，缺乏在緊急狀態(tài)下保障公民權(quán)利底線的相關(guān)規(guī)定。三是防疫法律涉及內(nèi)容廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，需要大量的調(diào)研數(shù)據(jù)和防疫經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)于中小城市政府運(yùn)用難度較高，且因?yàn)闆](méi)有立法權(quán)，出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件或?qū)嵤┺k法，法律效力和依據(jù)都不足，一旦發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，難以及時(shí)有效處理；同時(shí)，地方各自為政，一些地方立法“以鄰為壑”，也進(jìn)一步削弱了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的協(xié)作效果。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)治理思路
當(dāng)前，在自上而下應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的管控作用明顯，而社會(huì)力量作用發(fā)揮不充分，亟須有針對(duì)性地分級(jí)加以完善。
1. 明晰重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府管理職能定位。一是明確政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的決策管理職能，確定社會(huì)公共目標(biāo)、程序和標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定可交由社會(huì)非營(yíng)利組織和市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)部門(mén)承擔(dān)的具體執(zhí)行職能。二是完善業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以“重質(zhì)量、重公共服務(wù)對(duì)象滿意程度”為方向，確立科學(xué)的政府行為導(dǎo)向機(jī)制，為各項(xiàng)公共服務(wù)工作，尤其是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作的順利開(kāi)展，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。2. 完善應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法規(guī)修訂機(jī)制。一是明確法律法規(guī)是完善“區(qū)域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級(jí)調(diào)控治理體系的根本依據(jù)，也是重大疫情處置的根本準(zhǔn)繩，必須立法、執(zhí)法、司法、守法多環(huán)節(jié)發(fā)力，加快中央和地方層面的相關(guān)法律法規(guī)修訂。二是推動(dòng)制定重大疫情防控的地方法規(guī)，明確疫情防控組織體制、處置程序、職責(zé)責(zé)任、保障機(jī)制等；及時(shí)修訂地方防疫預(yù)案，完善分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高疫情防控針對(duì)性和實(shí)效性。3. 健全應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的工作保障機(jī)制。一是以法律的形式，明確各級(jí)政府事前、事中和事后財(cái)政支出責(zé)任和工作經(jīng)費(fèi)合理分配機(jī)制，確保該財(cái)政投入機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是制定一系列具體管理辦法和技術(shù)規(guī)范，明確工作人員的權(quán)限范圍，統(tǒng)一各項(xiàng)具體工作的要求，實(shí)行目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲制度，確保工作質(zhì)量。4. 實(shí)現(xiàn)政府—公眾在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中共治。公眾是社會(huì)的主體，也是疫情信息的傳播者和承受者，有權(quán)利也有義務(wù)參與危機(jī)管理。目前大眾應(yīng)急意識(shí)淡薄、自救能力和基本常識(shí)缺乏問(wèn)題較為普遍。因此，短期要加大相關(guān)宣傳。政府應(yīng)采取措施，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家、知名學(xué)者和官員通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、手冊(cè)等方式，多渠道宣傳危機(jī)預(yù)警知識(shí)，提高公眾對(duì)危機(jī)的認(rèn)知，提高自救和互救的能力；中期要加大引導(dǎo)公眾參與力度。政府應(yīng)建立公眾參與的常態(tài)化機(jī)制，從地方政府、街道、縣鎮(zhèn)到社區(qū)和村等層面，創(chuàng)造更多公眾參與渠道和交流平臺(tái)，提高危機(jī)應(yīng)急措施落實(shí)效果；從長(zhǎng)期來(lái)看，要加大危機(jī)意識(shí)教育，盡快將衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急教育納入教學(xué)體系，從基礎(chǔ)抓起，提高大眾防疫應(yīng)急意識(shí)和自救能力。構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)調(diào)控應(yīng)對(duì)機(jī)制
針對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中存在的“不系統(tǒng)、輕預(yù)防、粗治理和少保障”問(wèn)題，在各類(lèi)突發(fā)重大衛(wèi)生公共事件的前期，要“強(qiáng)預(yù)防”，完善預(yù)警機(jī)制，提高疫情預(yù)警系統(tǒng)的可操作性。在危機(jī)管理中后期，要“細(xì)治理”，始終堅(jiān)持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，落實(shí)“區(qū)域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級(jí)調(diào)控體系，提高治理有效性，即對(duì)人群和地域進(jìn)行分級(jí)調(diào)控、對(duì)區(qū)域和人群進(jìn)行分級(jí)調(diào)控、對(duì)生產(chǎn)和生活進(jìn)行分級(jí)管理，加快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，做好從疫情到正常生產(chǎn)生活過(guò)渡，促進(jìn)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)、社會(huì)健康良性發(fā)展。
（一）完善重大突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)預(yù)警機(jī)制1. 加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警的行政協(xié)調(diào)能力一是做好相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員、資源、資金等的配置。不少地方或因應(yīng)急辦公室臨時(shí)撤銷(xiāo)，或因危機(jī)發(fā)生早期資金不足缺乏配套的危機(jī)應(yīng)急監(jiān)測(cè)體系，或因?qū)嵅倌芰?yán)重不足，導(dǎo)致危機(jī)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，延誤最佳的處理時(shí)機(jī)，教訓(xùn)十分深刻。因此，要科學(xué)配置監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)人才和行政管理人員等資源，尤其要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)以下地區(qū)的資金支持。二是從危機(jī)信息收集、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、分析到處置和預(yù)警，要形成一套科學(xué)管用的各部門(mén)間全流程協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)一線病毒檢測(cè)部門(mén)與疾控中心的危機(jī)信息交流，實(shí)現(xiàn)信息互享，為防控爭(zhēng)取更多寶貴時(shí)間；加強(qiáng)雙邊聯(lián)動(dòng)學(xué)習(xí)，既要為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的工作人員提供相關(guān)公共衛(wèi)生的培訓(xùn)課程，也要為疾控中心的應(yīng)急管理人員提供更多傳染病防治等專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，培育好專(zhuān)業(yè)儲(chǔ)備人才。三是明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織各方的權(quán)利和職責(zé)。危機(jī)的預(yù)警管理工作需要不同部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)配合，制度的法制化能夠更加有效地提高政府各方應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。只有明確了各管理部門(mén)的權(quán)利和義務(wù)，才能保障危機(jī)預(yù)警工作順利、有效地開(kāi)展。我國(guó)應(yīng)設(shè)立更具體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，明晰政府及各部門(mén)、市場(chǎng)和社會(huì)組織在危機(jī)中的具體責(zé)任和義務(wù)，建立統(tǒng)一的協(xié)作機(jī)制。2. 完善預(yù)警信息發(fā)布主體、方式及內(nèi)容此次抗擊新冠肺炎疫情，各地采取“健康碼”分級(jí)管理體系，但并沒(méi)有與疫情發(fā)布顏色分級(jí)體系一一對(duì)應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如湖北和杭州采用的是綠、黃和紅三色，陜西采用的則是綠色和非綠色的二分法，實(shí)際上僅對(duì)省內(nèi)流通起作用，卻不利于省與省之間人員的無(wú)障礙流通。信息發(fā)布以地域范圍為基礎(chǔ)，防疫管理則是以人為單位，因此，只有在國(guó)內(nèi)建立統(tǒng)一的管控標(biāo)準(zhǔn)，才能在各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等具有較大差異的前提下，通過(guò)不斷對(duì)接國(guó)際社會(huì)，尋找到各國(guó)能接受的“最大公約數(shù)”管理機(jī)制，助力打通國(guó)內(nèi)外人員的自由流動(dòng)。一是確定發(fā)布主體，設(shè)立信息發(fā)布備案機(jī)構(gòu)?？h級(jí)以上各級(jí)政府的衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，應(yīng)設(shè)立突發(fā)重大疫情預(yù)警信息發(fā)布備案機(jī)構(gòu)，對(duì)下設(shè)的醫(yī)療、衛(wèi)監(jiān)、疾控、檢驗(yàn)檢疫等機(jī)構(gòu)所發(fā)布的防疫預(yù)警信息進(jìn)行備案，登記具體的預(yù)警時(shí)間、范圍和措施等事宜，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)警行為的監(jiān)督。二是優(yōu)化發(fā)布方式，最大化授權(quán)給檢測(cè)主體預(yù)警信息發(fā)布權(quán)。配合備案制度，將預(yù)警信息發(fā)布權(quán)授予監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，使監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能夠在第一時(shí)間發(fā)布預(yù)警信息，提高疫情防控顏色分級(jí)地圖的更新效率，與此同時(shí)，作為與公民直接接觸的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，其發(fā)布的信息應(yīng)能獲得國(guó)際社會(huì)最大程度的信任。三是優(yōu)化發(fā)布內(nèi)容，在國(guó)內(nèi)推動(dòng)落實(shí)可視化程度較高的預(yù)警分級(jí)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)地域遼闊，人口規(guī)模龐大，各省市之間情況差異較大?？梢詤⒖家?guī)模相近的美國(guó)的五色分級(jí)體系，在我國(guó)現(xiàn)有的四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)體系的基礎(chǔ)上，增添綠色為安全色，形成紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色的五色分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，并大力推動(dòng)落實(shí)可視化程度較高的疫情信息發(fā)布輸出渠道，將信息地域分級(jí)單位和發(fā)布的行政區(qū)單位落實(shí)和推廣到縣級(jí)，并聯(lián)手報(bào)刊、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，強(qiáng)化信息輸出的及時(shí)性和有效性。一是要建立高效準(zhǔn)確的危機(jī)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系。針對(duì)不同的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件情況，需要對(duì)其相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行研究和設(shè)定，建立集國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家于一體的專(zhuān)家?guī)?，針?duì)預(yù)警重點(diǎn)目標(biāo)，對(duì)指標(biāo)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分方法進(jìn)行反復(fù)推敲核驗(yàn)，簡(jiǎn)化繁瑣的程序化指標(biāo)；同時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)獲取、輸入、質(zhì)檢和輸出四個(gè)步驟分別對(duì)應(yīng)監(jiān)測(cè)體系中的指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)監(jiān)和反饋四個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)評(píng)估分析對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行研判，作為危機(jī)管理的重要部分。二是建立執(zhí)行的量化考核標(biāo)準(zhǔn)。在明確部門(mén)、崗位具體職責(zé)和權(quán)力的基礎(chǔ)上，要設(shè)立書(shū)面化、透明化的科學(xué)考核標(biāo)準(zhǔn)，并基于個(gè)體完成的結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。三是完善監(jiān)督和動(dòng)態(tài)管理。部門(mén)負(fù)責(zé)人基于管理和專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)事態(tài)發(fā)展有客觀的評(píng)估，并對(duì)執(zhí)行層面出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行有效疏導(dǎo)和動(dòng)態(tài)管理，以保障規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)有效落實(shí)。（二）構(gòu)建“區(qū)域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級(jí)治理體系1. 推廣運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，對(duì)人群進(jìn)行分級(jí)調(diào)控實(shí)現(xiàn)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的精細(xì)化管控，首要的是加強(qiáng)對(duì)人群的健康動(dòng)態(tài)和軌跡追蹤。一是在防疫中廣泛推廣運(yùn)用大數(shù)據(jù)等科技手段標(biāo)準(zhǔn)。梳理和借鑒在瘋牛病、口蹄疫、SARS、H1N1、H7N9等事件中國(guó)內(nèi)外使用大數(shù)據(jù)技術(shù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一技術(shù)制定和使用標(biāo)準(zhǔn)，積極推廣具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的人臉識(shí)別、個(gè)人軌跡跟蹤等大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)實(shí)施源地、移動(dòng)路徑、目的地進(jìn)行全面管理，形成對(duì)人群動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制。在實(shí)操層面，可根據(jù)人員流動(dòng)的個(gè)人健康情況、來(lái)源地、途經(jīng)地的對(duì)應(yīng)顏色形成動(dòng)態(tài)的健康碼，對(duì)交通節(jié)點(diǎn)、醫(yī)院、圖書(shū)館和商超等公共場(chǎng)所產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，便于各省市之間標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)和數(shù)據(jù)的共享，減少移動(dòng)感染風(fēng)險(xiǎn)，確保人員安全流動(dòng)。二是對(duì)人群進(jìn)行分級(jí)調(diào)控治理。在建立全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)管理體系的基礎(chǔ)上，對(duì)人群生活軌跡數(shù)據(jù)共享、整理和分析調(diào)查，并依據(jù)流行病管控原理，對(duì)人群進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)分類(lèi)。對(duì)于感染人群（傳播源）、易感染人群繼續(xù)進(jìn)行管控，而健康人群在一定防護(hù)措施下，可在有管控的前提下，從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會(huì)活動(dòng)。三是建立“信息管理”的國(guó)際化對(duì)接機(jī)制。加強(qiáng)與WHO等國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)合作，邀請(qǐng)其指導(dǎo)我國(guó)的疫情發(fā)布與管理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，建立具有較高國(guó)際化水平、科學(xué)管用、可視化程度高、便于全球各國(guó)大眾使用的隔離管理體系。主動(dòng)加強(qiáng)與各國(guó)政府部門(mén)、民間組織、科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與合作，與其他國(guó)家共享相關(guān)資源；利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立實(shí)時(shí)更新、信息公開(kāi)透明的英、法、德、西等多語(yǔ)種疫情地圖。2. 加強(qiáng)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估，對(duì)區(qū)域進(jìn)行分級(jí)調(diào)控對(duì)區(qū)域?qū)嵭蟹旨?jí)調(diào)控，明確高危區(qū)、中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和安全區(qū)的具體分布，以更加有效地推進(jìn)精細(xì)化治理。一是依據(jù)可量化的主要醫(yī)學(xué)觀察指標(biāo)，制定區(qū)域分級(jí)體系。在專(zhuān)家?guī)熘笇?dǎo)和協(xié)作的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化指標(biāo)量，提高可操作性，比如參考SARS和新冠肺炎等傳染性強(qiáng)的傳染源的病理學(xué)特征，在未來(lái)同性傳染病毒爆發(fā)危機(jī)中，可主要依據(jù)“一周內(nèi)新增確診病例數(shù)、醫(yī)學(xué)觀察人數(shù)的動(dòng)態(tài)變化”等指標(biāo)，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行以縣級(jí)為分級(jí)尺度單位的源地風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可劃分為極高風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)和無(wú)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)5級(jí)，分別對(duì)應(yīng)紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色，同時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。二是將分級(jí)區(qū)域細(xì)化到縣（市、區(qū)），有條件的地區(qū)甚至可細(xì)化到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），實(shí)施精細(xì)化和精準(zhǔn)化治理。對(duì)于低、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)放開(kāi)，鼓勵(lì)進(jìn)行恢復(fù)生產(chǎn)，生活；中風(fēng)險(xiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道馳管制，有條件地恢復(fù)生產(chǎn)、生活；高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)嚴(yán)控。風(fēng)險(xiǎn)管控強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)變化，高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)降低后，積極安排生產(chǎn)、生活。表1 建立各級(jí)政府任務(wù)與區(qū)域分級(jí)調(diào)控治理體系
3. 加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，對(duì)復(fù)產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)治理復(fù)工復(fù)產(chǎn)是疫情下保障民生的迫切需要，也是企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。明確企業(yè)的防疫與生產(chǎn)的社會(huì)責(zé)任，是未來(lái)疫情防控中安全生產(chǎn)的前提。一是根據(jù)制造業(yè)規(guī)模實(shí)行分級(jí)治理。行業(yè)龍頭、重點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)保生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)，對(duì)于生產(chǎn)的防疫、防護(hù)物資重點(diǎn)保障。大企業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)有防護(hù)條件，可以?xún)?yōu)先復(fù)工。大中型企業(yè)疫情防護(hù)，實(shí)行政府、企業(yè)、社區(qū)三者責(zé)任制。有條件的地區(qū)，可以實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、醫(yī)院聯(lián)動(dòng)策略，確保安全生產(chǎn)。大企業(yè)的中心問(wèn)題是原材料與物流，政府應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)要素保障，協(xié)助企業(yè)解決原材料供應(yīng)、物流運(yùn)輸?shù)葐?wèn)題。與大企業(yè)具有共生關(guān)系的等零配件小企業(yè)，可以使用外包管理策略、中心企業(yè)iso26000的社會(huì)責(zé)任連帶制度。小企業(yè)多且散，需強(qiáng)調(diào)分級(jí)治理。一般的小企業(yè)，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格與社區(qū)治理性?？赏菩袑?zhuān)業(yè)審批制度，在社區(qū)建立醫(yī)療防護(hù)NGO評(píng)估，或者配備經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的疫情防控指導(dǎo)員、網(wǎng)格員，協(xié)作社區(qū)企業(yè)做好疫情防護(hù)。這類(lèi)小企業(yè)生產(chǎn)與區(qū)域分級(jí)同步，宜采用積極穩(wěn)妥的區(qū)域推進(jìn)策略。二是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流程進(jìn)行分級(jí)治理。積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給。鼓勵(lì)種植大戶、養(yǎng)殖大戶的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，減少農(nóng)產(chǎn)品滯銷(xiāo)問(wèn)題；暢通農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料運(yùn)輸，實(shí)行綠色通道制度，保障農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供應(yīng)；開(kāi)拓新零售渠道，大力發(fā)展線上線下結(jié)合的農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售方式，拓展農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售市場(chǎng)；鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品就近供應(yīng)原則，縮短供應(yīng)鏈長(zhǎng)度，重塑安全的農(nóng)食網(wǎng)絡(luò)。三是創(chuàng)新服務(wù)業(yè)的服務(wù)模式和辦公模式。疫情期間在人員尚未完全自由流動(dòng)的前提下，要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)，拓展新渠道和新方式。如可以利用電子商務(wù)開(kāi)展日常生活必需品銷(xiāo)售，發(fā)展“線上下單、無(wú)接觸配送”模式。大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)診療、在線辦公、在線教育、數(shù)字娛樂(lè)、數(shù)字生活等。4. 打造生活圈經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)生活空間分級(jí)治理后疫情時(shí)期，高效、合理有序地恢復(fù)生活，提振社會(huì)消費(fèi)信心，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全面有序有力恢復(fù)，將成為奪取疫情防控和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)“雙勝利”的關(guān)鍵。一是制定生活空間分級(jí)分類(lèi)體系。依據(jù)人群和區(qū)域分級(jí)指標(biāo)體系，并參考專(zhuān)家指導(dǎo)意見(jiàn)和“風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)越低，開(kāi)放尺度空間越大” 的動(dòng)態(tài)管理原則，對(duì)生活空間進(jìn)行分級(jí)調(diào)控。為提高可操作性，一般可按照空間尺度分為三類(lèi)生活圈：初級(jí)生活圈以家庭為主，強(qiáng)調(diào)個(gè)人及外出防護(hù)?；A(chǔ)生活圈以社區(qū)為主，主要?jiǎng)澏ɡ先恕⒑⒆踊顒?dòng)范圍。除醫(yī)學(xué)隔離家庭，社區(qū)居民在有防護(hù)情況下，可以自由活動(dòng)。日常生活圈則是人們正常生活、工作的范圍，該生活圈放開(kāi)可以實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、權(quán)力自由。二是強(qiáng)化網(wǎng)格化管理手段。打造生活圈規(guī)劃，網(wǎng)格化—生活圈一體化，運(yùn)用生活圈對(duì)于區(qū)域分級(jí)管控：強(qiáng)化基層在醫(yī)療基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的能力水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)分散診斷與醫(yī)院集中治療的適當(dāng)分離，避免人群在醫(yī)院盲目匯集造成交叉感染。三是發(fā)揮社區(qū)的基層組織動(dòng)員和溝通政府與市場(chǎng)的作用，緩解生活保障物資的暫時(shí)性短缺，推進(jìn)生活圈的agro-food體系建設(shè)，既有利于公共衛(wèi)生安全，也有利于生活安全。5. 建立三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系，推進(jìn)多元主體共同治理公眾和企業(yè)是政府協(xié)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，也是危機(jī)信息的傳播者和承受者，公眾、企業(yè)利益、安全與重大突發(fā)公共事件之間具有很高的關(guān)聯(lián)性，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)于公眾和企業(yè)的危害大、影響深。讓更多公眾和企業(yè)參與分級(jí)體系治理，才能更好地落實(shí)“細(xì)治理”。一是構(gòu)建企業(yè)為主、政府監(jiān)督、社區(qū)協(xié)同、公眾參與的個(gè)體參與—層級(jí)管控—分布協(xié)同三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，實(shí)施共同治理，提升治理效能。二是作為疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，要在社區(qū)層面建立最有效的防線，有效切斷疫情擴(kuò)大的渠道。三是逐步引導(dǎo)公眾恢復(fù)信心，加強(qiáng)政府監(jiān)督防疫與社區(qū)自覺(jué)協(xié)同監(jiān)管共治，防疫與恢復(fù)生產(chǎn)兩不誤，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙向最大化。//本文刊于《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2020年第2期
