作者：陶自成    姜良鋒

境外突發(fā)事件應(yīng)急預案是應(yīng)急管理重要內(nèi)容之一，是企業(yè)保障境外機構(gòu)和人員生命安全的關(guān)鍵和基礎(chǔ)性工作。企業(yè)要堅持底線思維，進一步建立健全更加完善、系統(tǒng)、規(guī)范的境外重大突發(fā)事件境應(yīng)急預案管理工作。

我國突發(fā)事件應(yīng)急預案管理現(xiàn)狀

一、頂層設(shè)計相對滯后

國家出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預案》等有關(guān)法律法規(guī)文件，但針對指導企業(yè)境外突發(fā)事件應(yīng)急預案指導性意見或規(guī)范性文件方面缺少頂層設(shè)計。“一帶一路”建設(shè)過程中可能發(fā)生的境外突發(fā)事件的復雜性、關(guān)聯(lián)性、政治性強，跨國重大突發(fā)事件時，涉及監(jiān)測、預警、處置響應(yīng)、救援、撤離等過程中多個方面，第一時間實現(xiàn)應(yīng)急救援力量協(xié)調(diào)統(tǒng)籌調(diào)度難度大。在“一企一策”“一個項目一策”指導性設(shè)計不足，對 “一帶一路”建設(shè)敏感事件、敏感地區(qū)、敏感時間等突發(fā)事件應(yīng)急預案設(shè)計不足，滯后于國際業(yè)務(wù)的跨越式發(fā)展。 

二、管理體系不健全

1.預案體系重復建設(shè)

如境外機構(gòu)和人員安全管理應(yīng)急預案、境外公共安全管理應(yīng)急預案、境外恐怖襲擊突發(fā)事件專項應(yīng)急預案、營地安保專項應(yīng)急預案、遭到哄搶搶劫專項應(yīng)急預案，這些預案內(nèi)容存在交叉重復建設(shè)現(xiàn)象，浪費大量人力物力。

2.種類建設(shè)不健全

如應(yīng)急撤離預案、資產(chǎn)保全、輿情應(yīng)急預案等不健全。國際工程業(yè)務(wù)從傳統(tǒng)的勞務(wù)輸出、工程承包向投資并購方向發(fā)展，從業(yè)人員越來越多，境外國有資產(chǎn)規(guī)模越來越大，除了傳統(tǒng)保障人員安全的撤退應(yīng)急預案外，還應(yīng)考慮建立健全資產(chǎn)保全、輿情管理等專項突發(fā)事件應(yīng)急預案。

3.應(yīng)急領(lǐng)導組織機構(gòu)交叉復雜

有的境外機構(gòu)（項目）編制了多個社會安全類相關(guān)預案，每項突發(fā)事件預案均分別各自成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導小組及各個專項工作組，導致應(yīng)急組織機構(gòu)交叉繁雜，信息預警、報送、響應(yīng)、處置存在多頭管理、多頭請示匯報、人員交叉等現(xiàn)象，一旦發(fā)生突發(fā)事件，不利于應(yīng)急處置。

三、預案的功能定位認識不足

我國對境外突發(fā)事件應(yīng)急預案管理還處于傳統(tǒng)的“處置方案”階段，一定程度上影響到境外突發(fā)事件預案的實用性和時效性，應(yīng)強調(diào)突發(fā)事件發(fā)生之前的方案準備，關(guān)注事件的發(fā)展與延續(xù)。

企業(yè)對境外突發(fā)事件預案規(guī)范內(nèi)容、內(nèi)涵、屬地管理的定位認識不足。如對戰(zhàn)略級預案、行動級預案、戰(zhàn)術(shù)級預案、現(xiàn)場級預案的區(qū)別認識，對不同層級機構(gòu)的預案及現(xiàn)場處置方案側(cè)重點的區(qū)別認識。

四、預案體系內(nèi)外銜接不足

1.內(nèi)部上下對接、外部橫向銜接不足

主要表現(xiàn)在境外機構(gòu)（項目）突發(fā)事件的應(yīng)急預案體系在外部與駐在國使（領(lǐng)）館、當?shù)卣块T社會應(yīng)急預案體系銜接不足，與集團公司總部、國內(nèi)管理單位總部應(yīng)急預案體系銜接不足，對自然環(huán)境、社會環(huán)境、國際環(huán)境的應(yīng)對應(yīng)急預案體系銜接不足，覆蓋不夠。

2.關(guān)聯(lián)性啟動不夠

對應(yīng)一個突發(fā)事件，除了按主預案啟動應(yīng)急響應(yīng)外，也可能在不同的環(huán)節(jié)或側(cè)面按支持預案啟動一些支持性的應(yīng)急響應(yīng)，如輿情信息發(fā)布、醫(yī)療保障、緊急撤離和重大安全生產(chǎn)專項預案、疫情衍生風險應(yīng)急預案等。

3.靈活性不夠

編制應(yīng)急預案應(yīng)遵循屬地化、現(xiàn)場應(yīng)急救援的原則，靈活與適當是第一訴求。

五、主要環(huán)節(jié)管理不到位

1.系統(tǒng)分析不足

對突發(fā)事件風險因素識別、導致后果分析不夠，對境外突發(fā)事件可能產(chǎn)生的次生、衍生風險以及提出控制風險措施不夠，對信息資源、安全防范措施、應(yīng)急物資等應(yīng)急資源調(diào)查深度不夠。境外突發(fā)事件應(yīng)急處置面臨復雜的外部環(huán)境條件，如當?shù)胤煞ㄒ?guī)、緊急救助救援、國際協(xié)同、與當?shù)卣块T協(xié)調(diào)配合、信息報送、組織保障、資源保障、交通保障等，需要更多依賴他國專業(yè)應(yīng)急救援力量。

2.環(huán)節(jié)管理不規(guī)范

在組織編制方面，缺乏系統(tǒng)上下溝通，沒有組織相關(guān)方面人員共同參與編制工作，有的沒有征求相關(guān)單位意見就直接報送審核，缺乏嚴格審核機制；存在應(yīng)急預案評估和修訂機制不健全的問題，沒有建立定期評估機制，沒有根據(jù)情況變化及時修訂應(yīng)急預案，導致存在的問題得不到及時發(fā)現(xiàn)和改進；重“演”輕“練”，以桌面推演為主，沒有采取全流程演練，實戰(zhàn)性不強。演練后的分析評價機制不健全，難以評估預案的科學性和可操作性。對應(yīng)急預案實施密切相關(guān)的管理人員和專業(yè)救援人員等組織開展應(yīng)急預案培訓不到位，履行預案備案不健全。

完善體系建設(shè)的建議

我國應(yīng)急體系建設(shè)工作主要內(nèi)容概況為“一案三制”，其中應(yīng)急預案是“一案三制”的核心，是應(yīng)急機制、應(yīng)急體制和應(yīng)急法制的集中體現(xiàn)，是應(yīng)急處置的根本依據(jù)，是日常應(yīng)急管理的重要工作內(nèi)容。目前，我國應(yīng)急管理也進入到關(guān)鍵性時期，應(yīng)急管理體系建設(shè)已作為“十四五”期間提高治理能力和治理水平現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

一、加強預案體系頂層設(shè)計

1.建議國家有關(guān)部委層面出臺專門針對境外重大突發(fā)事件情景設(shè)計的應(yīng)急預案體系建設(shè)的規(guī)范指導性文件，形成具有戰(zhàn)略性、前瞻性和實用性應(yīng)急預案體系框架的總體設(shè)計。

2.推動建立國家有關(guān)部委牽頭與國際相關(guān)組織、高風險地區(qū)國家有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)機制，推動境外重大突發(fā)事件跨國大規(guī)模聯(lián)合演練、國際救援機制建設(shè)。

3.推動央企聯(lián)合編制應(yīng)急預案，開展聯(lián)合應(yīng)急演練的工作機制，適時修訂完善相關(guān)應(yīng)急預案。

4.加強集團公司、國內(nèi)管理單位、境外機構(gòu)（項目）等內(nèi)部分層級管理、屬地化管理的應(yīng)急預案體系銜接，加強與駐在國使（領(lǐng)）館、當?shù)赜嘘P(guān)政府部門、救援機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)等聯(lián)防聯(lián)控的應(yīng)急預案管理機制。

二、加強預案管理的工作協(xié)調(diào)

編制工作要凸顯不同層級、部門的預案特點，加強彼此兼容與協(xié)調(diào)，橫向協(xié)調(diào)各職能部門發(fā)揮作用，縱向打通集團公司、各國際業(yè)務(wù)單位、境外機構(gòu)（項目）之間的工作銜接。加強突發(fā)事件應(yīng)急預案啟動的聯(lián)防聯(lián)動機制，加強與駐在國使（領(lǐng)）館、當?shù)貞?yīng)急管理部門、應(yīng)急救援組織等部門應(yīng)急聯(lián)動，通報有關(guān)突發(fā)事件信息，共同開展應(yīng)急演練，協(xié)同應(yīng)急救援，提高應(yīng)急處置能力和效果。

三、健全預案體系層級建設(shè)

建立健全企業(yè)層面境外突發(fā)事件應(yīng)急預案管理體系建設(shè)，形成集團公司三級預案管理體系：集團公司突發(fā)事件總體應(yīng)急預案和專項應(yīng)急預案，主要體現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導”職能；各二級國際單位應(yīng)急預案、三級單位及基層單位應(yīng)急預案，主要體現(xiàn)“分級負責、屬地為主”職能。三級單位及基層單位包括本單位的應(yīng)急預案、基層作業(yè)班組及重點崗位的現(xiàn)場處置方案和應(yīng)急處置卡，主要體現(xiàn)自救互救和先期處置特點。

四、加強技術(shù)支撐與指導

建議科學地針對境外復雜的重大突發(fā)事件進行情景構(gòu)建、應(yīng)急任務(wù)預設(shè)、加強應(yīng)急資源保障，如構(gòu)建“一帶一路”突發(fā)事件情景、與國際SOS組織、世界衛(wèi)生組織等跨國應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)，開展應(yīng)急預案編制、評估、培訓、演練及備案，提高可操作性，達到突發(fā)事件應(yīng)急預案“本土化”，解決境外突發(fā)事件應(yīng)急預案“水土不服”的問題。

（作者單位：中國長江三峽集團有限公司）