轉(zhuǎn)載。
日前《河南安陽(yáng)市凱信達(dá)商貿(mào)有限公司“11·21”特別重大火災(zāi)事故調(diào)查報(bào)告》發(fā)布，至此這場(chǎng)造成42人死亡、2人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)12311萬(wàn)元的大火有了定論。
首先，這是一起后果特別嚴(yán)重的生產(chǎn)安全責(zé)任事故。
生產(chǎn)安全事故是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。怎么界定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位？《安全生產(chǎn)法》所稱的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是指從事生產(chǎn)活動(dòng)或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本單元，既包括企業(yè)法人，也包括不具有企業(yè)法人資格的經(jīng)營(yíng)單位、個(gè)人合伙組織、個(gè)體工商戶和自然人等其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體;既包括合法的基本單元，也包括非法的基本單元。啥是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為？《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》所稱的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，既包括合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也包括違法違規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這樣一來(lái)，公眾自然認(rèn)為，生產(chǎn)安全責(zé)任事故一定是暴露出了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方面存在問題。在中國(guó)，誰(shuí)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作？《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門依照本法對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)急管理部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、民航等有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。對(duì)新興行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)不明確的，由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監(jiān)督管理部門。應(yīng)急管理部門和對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理的部門，統(tǒng)稱負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。至此可以看出，中國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作施行的是“綜合監(jiān)管＋行業(yè)監(jiān)管”模式，這也就意味著，對(duì)于安陽(yáng)大火，應(yīng)急管理部門和對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門，都可能被納入責(zé)任考察對(duì)象。具體有沒有責(zé)任、有多大責(zé)任，要看具體履職盡責(zé)的表現(xiàn)。
消防救援機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理部門在安全監(jiān)管職責(zé)上不能混談、不能等同、不是一回事，這從《安全生產(chǎn)法》也能看得出來(lái)。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。
生產(chǎn)安全主要由《安全生產(chǎn)法》調(diào)整，消防安全主要由《消防法》調(diào)整，消防安全和生產(chǎn)安全不是一回事，二者是有交叉但不完全包含。既然消防不等于應(yīng)急，消防安全監(jiān)督管理不等于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，那么消防至少對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作是不負(fù)“綜合監(jiān)管”責(zé)任的。既然消防不負(fù)綜合監(jiān)管責(zé)任，那么，消防負(fù)不負(fù)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任呢？對(duì)于安全生產(chǎn)，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。消防管消防安全，消防安全和安全生產(chǎn)不是一回事，《消防法》未賦予消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管職責(zé)，盡管某些消防安全在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可能會(huì)涉及或影響安全生產(chǎn)，但不能據(jù)此認(rèn)定消防就具有安全生產(chǎn)監(jiān)管的職責(zé)。消防是行業(yè)或領(lǐng)域嗎？仔細(xì)推敲就會(huì)發(fā)現(xiàn)，消防安全監(jiān)管既不是行業(yè)、也不是領(lǐng)域，原因很明顯，消防安全涉及各行各業(yè)、千家萬(wàn)戶，如果說(shuō)消防安全管理管的是哪個(gè)行業(yè)或哪些領(lǐng)域，顯然與實(shí)際不符。這就充分說(shuō)明，消防救援機(jī)構(gòu)并不是《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作負(fù)有監(jiān)管職權(quán)的部門。
《消防法》有消防法的規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》有安全生產(chǎn)法的規(guī)定，消防安全和安全生產(chǎn)不是一碼事。
《安全生產(chǎn)法》第二章，專門就生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障作出了規(guī)定，隨便看幾條：第二十條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)具備本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件；不具備安全生產(chǎn)條件的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第二十三條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)具備的安全生產(chǎn)條件所必需的資金投入，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的決策機(jī)構(gòu)、主要負(fù)責(zé)人或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)的投資人予以保證，并對(duì)由于安全生產(chǎn)所必需的資金投入不足導(dǎo)致的后果承擔(dān)責(zé)任。第二十四條 礦山、金屬冶煉、建筑施工、運(yùn)輸單位和危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、裝卸單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員。第二十七條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員必須具備與本單位所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相應(yīng)的安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力。危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、裝卸單位以及礦山、金屬冶煉、建筑施工、運(yùn)輸單位的主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員，應(yīng)當(dāng)由主管的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)其安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力考核合格。第二十八條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識(shí)，熟悉有關(guān)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應(yīng)急處理措施，知悉自身在安全生產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)。未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格的從業(yè)人員，不得上崗作業(yè)。第三十條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的特種作業(yè)人員必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定經(jīng)專門的安全作業(yè)培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格，方可上崗作業(yè)。特種作業(yè)人員的范圍由國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門確定。第三十一條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目（以下統(tǒng)稱建設(shè)項(xiàng)目）的安全設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。安全設(shè)施投資應(yīng)當(dāng)納入建設(shè)項(xiàng)目概算。第四十二條 生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、使用危險(xiǎn)物品的車間、商店、倉(cāng)庫(kù)不得與員工宿舍在同一座建筑物內(nèi)，并應(yīng)當(dāng)與員工宿舍保持安全距離。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和員工宿舍應(yīng)當(dāng)設(shè)有符合緊急疏散要求、標(biāo)志明顯、保持暢通的出口、疏散通道。禁止占用、鎖閉、封堵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者員工宿舍的出口、疏散通道。第四十八條 兩個(gè)以上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在同一作業(yè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可能危及對(duì)方生產(chǎn)安全的，應(yīng)當(dāng)簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)和應(yīng)當(dāng)采取的安全措施，并指定專職安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行安全檢查與協(xié)調(diào)。第四十九條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所、設(shè)備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個(gè)人。安陽(yáng)的這個(gè)場(chǎng)所，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位具不具備安全生產(chǎn)條件？具不具備安全生產(chǎn)條件所需的資金投入？危險(xiǎn)物品的儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員，安陽(yáng)的這個(gè)設(shè)了嗎？危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存單位的主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員，應(yīng)當(dāng)由主管的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)其安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力考核合格。安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力誰(shuí)來(lái)考？這個(gè)倉(cāng)庫(kù)放了近5噸潤(rùn)滑用黃油、1.4萬(wàn)余瓶聚氨酯泡沫填縫劑、2.5萬(wàn)余瓶自噴漆、1.2萬(wàn)余瓶卡式爐用瓶裝丁烷，是不是危險(xiǎn)物品的儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)？主管部門是誰(shuí)？未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格的從業(yè)人員不得上崗作業(yè)。誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的特種作業(yè)人員必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定經(jīng)專門的安全作業(yè)培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格，方可上崗作業(yè)。誰(shuí)來(lái)培訓(xùn)？誰(shuí)來(lái)發(fā)證？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目（以下統(tǒng)稱建設(shè)項(xiàng)目）的安全設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。安陽(yáng)的這個(gè)項(xiàng)目自始至終未按規(guī)定取得土地使用權(quán)，未按規(guī)定辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證、建設(shè)工程竣工驗(yàn)收和消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收備案等手續(xù)，這應(yīng)該是誰(shuí)的責(zé)任？一著大火，哪個(gè)場(chǎng)所都會(huì)涉及消防，這是不可避免的，但責(zé)任有大小、劃分有輕重，對(duì)于一起后果特別嚴(yán)重的生產(chǎn)安全責(zé)任事故來(lái)說(shuō)，大家自然更關(guān)心安全生產(chǎn)工作方面的深層次問題。安陽(yáng)大火的調(diào)查報(bào)告，在檢視問題時(shí)把地方黨委政府排在第一，突出屬地責(zé)任無(wú)可厚非；把消防排在第二、商務(wù)排第三、公安排第四、應(yīng)急排第五、自然資源和住建分別是第六和第七，這個(gè)排序也與后邊的責(zé)任描述相呼應(yīng)：在有關(guān)部門的責(zé)任描述中，消防排第一（一共兩頁(yè)半）、商務(wù)排第二、公安排第三、應(yīng)急排第四（一共13行）、其實(shí)是自然資源、住建和城管，這也為后邊的注資額建議打下伏筆：立案審查的3人中有兩人來(lái)自于消防，黨紀(jì)政務(wù)處分部門的40人中，消防有8個(gè)，級(jí)別追到了總隊(duì)一把手，應(yīng)急追了5個(gè)，僅到市一級(jí)。誠(chéng)然，追責(zé)要依法依規(guī)、據(jù)實(shí)而定、不可攀比，誰(shuí)也不能無(wú)端推測(cè)別的部門的責(zé)任一定就比消防的重。必須相信調(diào)查，必須相信報(bào)告，必須相信至少在安陽(yáng)大火這個(gè)事上，消防的責(zé)任是重的。然而，《報(bào)告》難免讓人思考一個(gè)重要的法律問題——安全生產(chǎn)監(jiān)管到底是誰(shuí)主管、誰(shuí)主責(zé)？綜合監(jiān)管是不是主管主責(zé)？縣級(jí)以上的應(yīng)急是“綜合監(jiān)管”，縣級(jí)以下呢？要知道，在縣級(jí)以下的基層，應(yīng)急通常是“有腿”的，而消防和其他一些部門根本“沒腿”，沒腿怎么可能管到位？
如果不能清楚地回答這個(gè)問題，困惑難以消除、工作難以落地、悲劇難免重演。
